作者简介:
董小君,现为国家行政学院经济学部教授,北京大学公共经济管理研究中心高级研究员,新世纪百千万人才工程国家级人选,享受国务院特殊津贴。近年来,在《人民日报》、《经济日报》、《国际金融研究》、《经济学家》、《管理世界》、《财贸经济》、《国家行政学院学报》等国家级报刊杂志上发表论文百余篇。在国家级出版社出版著作10余本。研究领域涉及金融风险与金融安全、国家金融战略、低碳经济等系列问题。
摘要:经济增长和环境保护类似于“鱼”与“熊掌”,不可兼得,但丹麦低碳经济发展却创造了“减排和经济繁荣并不矛盾”的模式。丹麦的成功经验包括能源消费结构转型、能源发展重点转变、制定与实施新能源战略等,这些经验对我国发展低碳经济有一定的借鉴意义。
关键词:低碳经济,能源结构,能源网络体系
中图分类号:F426
经济学理论告诉我们,经济增长和环境保护类似于“鱼”与“熊掌”,不可兼得。然而,近30年来,丹麦经济增长了45%,二氧化碳排放量却减少了13%,能源消耗只增长了7%,创造了“减排和经济繁荣并不矛盾”的“丹麦模式”。
一、丹麦实现可持续发展的成功经验
(一)能源消费结构:从“依赖型”向“自力型”转变
丹麦能源消费主要由石油、天然气、煤和可再生能源等构成,其中石油消费占90%。20世纪70年代以前,丹麦93%的能源消费依赖进口,当时由于油价便宜,政府并不怀疑“依赖型”能源消费结构对经济发展的影响。但一切改变是从第一次世界石油危机开始的。
1973年10月6日,埃及和叙利亚入侵以色列,第四次中东战争爆发,为了惩罚以色列的支持者,欧佩克组织(OPEC)中的阿拉伯成员国宣布停止向美国和荷兰出口石油。石油输出国组织的阿拉伯成员国把原油价格提高了好几倍。危机前,石油价格每桶只有3.01美元,到1973年底,高达每桶11.651美元,提价3～4倍。至此,世界第一次石油危机爆发。荷兰首都阿姆斯特丹是欧洲主要的石油输入港口,欧佩克“掐住”荷兰的脖子,意味着整个欧洲都要受到波及,丹麦也不例外。国内90%的能源需求都依赖于原油的丹麦很快感到捉襟见肘。6年之后的1979年,石油危机再次爆发,依赖于石油的欧洲国家再次受到重创。石油提价大大加大了丹麦国际收支赤字。受到两次能源重创后,丹麦开始尝试改变过去依赖于传统能源的模式,在能源消费结构上,努力实现从“依赖型”向“自力型”转变。
丹麦政府把发展低碳经济置于国家战略高度,抓紧制定了适合本国国情的能源发展战略。丹麦政府认识到一个强有力的政府部门牵头主管能源的重要性,为此,丹麦能源署于1976年应运而生。该部门最初是为了解决能源安全问题,后来,该部门从国家利益高度出发,调动各方面资源,统筹制定国家能源发展战略并组织监督实施,管理重点逐渐涵盖国内能源生产、能源供应和分销以及节能领域。
在能源消费结构转型中,丹麦从国家战略上做了两个方面的努力:一是提高能源自给率。早在20世纪80年代,丹麦政府着力开发本国北海油气资源,2005年石油生产量达到了1800多万吨,天然气产量折合910万吨油当量。能源自给率1990年即上升到50%左右,1997年达到100%,此后能源供大于求的势头有增无减,2005年自给率更高达156%,而日本和美国分别为18%和71%。二是实现能源来源多元化战略。丹麦在实现石油供应充足的条件下,根据资源优势,大力发展以风能和生物质能源为主的可再生能源。利用价格杠杆,鼓励企业利用价格低廉的煤炭、天然气替代石油。
近年来,丹麦能源结构发生了显著变化,天然气和可再生能源比重增加,煤炭的比重在明显减少。1980年～2005年,丹麦能源结构不断优化,石油和煤消费量均减少了约36%,天然气消费比重达到20%,可再生能源比重超过15%,风电发电量约占全部电力消耗的20%,提前5年完成欧盟提出的2010年达到29%的目标。按照丹麦能源署的预测,到2025年,可再生能源在发电总量中的比重将达到36%,其中风力发电占大部分;到2030年能源构成将是风能50%,太阳能15%,生物能和其他可再生能源35%。丹麦的远景目标是,到2050年～2070年完全摆脱对化石能源的依赖。为了达到这一目的,丹麦政府大力提高风能、太阳能、生物质能源利用比例。
目前,丹麦是石油和天然气的净出口国,在可再生能源开发利用特别是风力发电和生物质能热电联产应用方面,在欧盟成员国中处于领先地位,是欧盟惟一的能源净出口国和最低单位GDP能源消耗国。
(二) 能源发展重点:从“核能替代”向“风能替代”转变
20世纪80年代,西方国家普遍看好核电,各国也大力发展核能。核能发电随全球电力生产而稳步增长,核能发电占世界电力生产的份额已从1960年小于1%增加到1986年16%。因此,丹麦政府在选择新能源之初,也是跟随世界潮流,大力发展核能。但是,丹麦政府并没有预料到,用核电来代替石油的计划一经提出,因为安全问题和核废料的处理问题,核电建设遭到了民众的激烈反对。随着越来越多的丹麦民众和环保主义者走上街头抗议,丹麦政府不得不放弃发展核电,而转向风能。可以说丹麦风力发电今天的成功,是环保主义者推动改变能源结构的一项副产品。到1985年,核电站彻底从丹麦国土消失了,原本核电站的所在地——罗斯基勒州的里索,便成了丹麦风能产业的诞生地。
现在看来,选择风能,是个十分明智的决定。作为一个三面临海的多风之国,强劲的风力是驱动丹麦利用风能的外因。丹麦有着利用风力资源的悠久传统,在利用风能方面处于世界领先水平。经过20多年的发展,在风电领域,丹麦已经成了行业的绝对领先者,成为世界风能发电大国和发电风轮生产大国,丹麦的风电设备占世界市场的40%以上,为世界第一。风能发电的总装机容量超过了风车之国荷兰以及英国,世界上几乎一半的风机来自丹麦。2008年,丹麦向全球输出包括设备和服务在内的风电技术高达57亿欧元,占其国家出口总额的7.2%,风能行业成为丹麦仅次于医药行业的第二大出口产业。目前,丹麦已成为风能占发电量比例最高的国家,2006年达到23%,到2030年将达到75%,铸就名副其实的“风电王国”。
丹麦在发展风电时,最具特色的是做好基础性的布局工作:一是高度重视分布式能源发展。丹麦相当多的风电、生物质发电和热电联产都是以分布式供能方式开发建设的。采取这种方式,不仅使小型、分散、有效、清洁的可再生能源资源得以利用,而且使发展可再生能源与农村经济发展、边远地区经济发展联系起来,这不仅增加了这些地区居民的收入,还可以有效减少供能成本。二是能源网络设计的兼容性。风电也存在自身难以克服的弱点,由于气候多变和风力的不稳定性,风机的发电量难以控制,而用电量却是相对固定的,这在很大程度上为并网设置了障碍。面对这一难题,丹麦采取了一套行之有效的办法,维持了电力系统的平衡:(1)与邻国及北欧网络对接。丹麦、瑞典、挪威、芬兰之间建立了北欧电力市场,进行电力的相互输送。在无风时,丹麦会从邻国挪威进口水电,而风力发电富余时,丹麦就会将风电通过北欧电力交易市场卖给其他国家。目前,北欧国家之间已经实现了电力的相互输送,设在挪威首都奥斯陆的北欧电力交易市场为电力在各国之间自由交易提供了平台。丹麦的电力和天然气市场已完全放开,丹麦与北欧邻国包括挪威、瑞典等组建了北欧电网,可以根据市场情况随时通过电力进出口调节供需,并与整个欧盟大量开展跨境能源交易。丹麦发展海上风电目的不仅如此,其根本目的是向海外大量输出海上风电技术,丹麦的低碳经济技术出口13年来增长了8倍。(2)与整个欧洲网络对接。丹麦鼓动欧盟大力发展海上风电,通过德国、波兰等与欧洲北部电网相连,试图将海上风电输送到欧洲。这一计划得到欧盟支持,并已经列入欧盟支持海上风电发展的示范项目。为此,丹麦争取在2020年将海上风电发展目标从目前的30万千瓦左右,提高到300万千瓦。2009年计划达到90万千瓦,并开始向北欧电网大量供应风电。
(三)新能源战略实施:全方位的制度设计和政策支持
丹麦政府经济激励政策在推动低碳经济发展中扮演着重要的角色。强有力的经济措施,使得低碳经济在较短的时间内得到迅速发展并取得了明显的社会经济成效。
1.实行激励性的财税金融政策。(1)开征碳税。在丹麦,为每度电支付的电费中所包含的税额高达57%,如果不采取节能方式,用户会付出更高昂的代价。政府运用税收价格机制,确保稀缺资源(如淡水等)得到合理使用,用绿色能源(即环境友好的能源)替代传统的以化石燃料为主体的能源。(2)财政补贴。丹麦在能源领域采取了一系列措施推动可再生能源进入市场,包括对“绿色”用电和近海风电的定价优惠,对生物质能发电采取财政补贴激励。对可再生能源不但不征税,还会有补贴,这在很大程度上提高了投资者对新能源投资的积极性。为了鼓励丹麦人自建风车,政府大量补贴风能的发展。如投资商投资一个风电场,必须将其股份的20%让给当地居民,这样也同样提高了民众对发展新能源的兴趣。(3)税收优惠。丹麦环境部早在1979年就要求风电强制上网,要求电力公司支付部分并网成本。从20世纪80年代初期到20世纪90年代中期,风机发电所得的收入都不征税。(4)利用价格杠杆。在电价政策方面,丹麦采用固定的风电电价,以保证风能投资者的利益。如果利用风能发电,进入电网的价格是固定的优惠价格,在卖给消费者之前国家对所有的电能增加一个溢价,这样消费者买的电价都是统一的,但可以从电费单上看到火电和风电的差价。
2. 加大政府对能源技术创新的资助力度。丹麦是一个资源较为贫乏的国家,也是受气候变化影响最大的国家。因此,丹麦政府和国民具有强烈的忧患意识,把技术创新作为发展的根本动力。为了保持在能源领域的竞争力,丹麦政府不断增加对能源研发的资助。丹麦能源研究咨询委员会2006年4月公布了一项《丹麦能源研究、技术开发和展示战略》,提出要高度重视能源技术研发和展示,要组织大型公司和研究机构合作,研究目标要更多地集中于促进经济增长和发挥市场潜力。近年来,能源科技已成为丹麦政府的重点公共研发投入领域。他们通过制定《能源科技研发和示范规划》,希望到2010年,对能源方面的投入能翻番,以最终将成本较高的可再生能源技术推向市场。
3. 打破垄断。电力市场一般分为四个主体,即发电企业、输电企业、配电企业和用户。这四个主体缺少一个,就会导致垄断,用户利益受损。大多数国家都实行输配电一体化,由于缺少配电企业,导致电网垄断,从而阻碍了新能源上网。在丹麦,为了打破垄断,实行了输配电分开制度。市场有多家发电企业和配电企业,他们都是具有竞争性的市场主体。在市场上,发电企业通过竞价,将电以最低价格卖给配电企业,而配电企业之间也是竞争关系,用户可以从提供最低电价的配电企业处购买电。这种输配电分开的模式,不仅为风电并网提供了可能,而且为风电的发展排除了后顾之忧,更从根本上保证了用户能够用上最低廉的电。
4. 探索新的投资模式。“私人投资与家庭合作投资”是丹麦推动低碳经济的有效模式。在推广风能的过程中,丹麦私人投资和风机合作社起到了非常重要的作用。有15万个家庭是风机合作社的成员,私人投资者安装了丹麦86%的风机,因地制宜,就近安装、就近输电,家庭以合作社的形式与私人投资商签订供电合同。由于风机合作社的股份大都被当地投资者持有,这就提高了公众对风能推广的认可度,也激发了居民的投资热情。这种合作投资模式使国家、投资者和电力使用者均能获得最大收益。
(四)能源终端利用:建立低碳生活方式
在能源终端利用上,丹麦政府以消费者和企业为重点,以节能的方式减少能源的消费量。通过政府长期的努力,节能的观念早已渗透到社会的各个角落,能源与环保一体共生,是丹麦人的生活方式。
1. 低碳建筑。丹麦有严格的建筑标准,推广节能建筑。丹麦建筑节能的主要措施是:要求开发商提供节能建筑标识,按照能耗高低将建筑分类分级管理,使用户根据需要选择;简化节能检测方法,重视和监管好门窗和墙壁的保温效能,使得开发商无法偷工减料,确保节能效果;为既有建筑节能改造提供补助,如窗户改换、外墙保暖可以得到政府财政补贴。丹麦通过大力推广建筑节能技术和对建筑设施能耗实行分类管理,大大降低了建筑能耗。与1972年相比,丹麦的建筑供热面积增长了50%,而相应的能源消耗却减少了20%,相当于单位面积的建筑能耗降低了70%。
2. 低碳交通。丹麦一直保持全球最高的汽车税。轿车在生产过程中就加了180%的税收,环保费一年要缴纳600欧元,汽油每升在1.4欧元,柴油1～1.2欧元,天然气每立方米1.2欧元,每度电大致2.4元人民币。因此,在丹麦所有出行工具中,自行车为首选,公共交通为次选,最后才是私家车。丹麦是自行车的王国,政府为这些自行车设置了专门的车道,在哥本哈根市内,所有交通灯变化的频率是按照自行车的平均速度设置的。如果驾车行驶在哥本哈根的大街上,总是会被一个又一个的红灯所阻挡。如果骑上一辆自行车匀速蹬踏,倒是可以几乎一路绿灯畅通无阻。今年,哥本哈根公布要在2025年前成为世界上第一个零排放城市之后,自行车更加风靡。最近,哥本哈根政府为自己设立了新目标:到2015年,使50%的哥本哈根人采用骑车方式上下班、到学校。哥本哈根准备继续通过改善基础设施,为自行车建造更多、更安全的专用道路以及停车场,而让汽车停车更困难、成本更高。
3. 低碳教育。为提高人们的低碳意识,丹麦还开展很多公益性质的活动。如2009年8月8日Danfoss公司为14岁～18岁的年轻人举办气候和创新夏令营,目的是让这些年轻人为气候变化贡献智慧。此前,丹麦教育部要求在2008年～2009年间所有教学大纲都要增加与气候相关的内容。而在丹麦能源局播放的一个电视片中,反复讲述着丹麦的气候行动,其中最引人注目的是丹麦确定的6个生态城市。电视片宣称,若以200万的丹麦家庭参加的节电行动为例,其能源消耗可以降低73%。在这个行动中,节能灯、节能建筑、风能等都将被应用于实际生活之中。
二、丹麦经验对我国发展低碳经济的启示
丹麦低碳经济发展模式,我国无法一一复制,但在气候变暖、传统化石燃料日益匮乏的背景下,丹麦的探索,无疑为我国提供了难得可贵的经验。具体说来,丹麦经验对我国有以下几点启示。
(一)要从国家战略高度发展“低碳经济”
“低碳经济”实际上关系着各个国家未来的核心利益,是发达国家管控世界的新方式。可以说,世界围绕“低碳经济”展开的新一轮的博弈,更是一场国与国间的“政治经济”的较量,将令世界经济重新洗牌。丹麦的成功,首先在于成立了一个强有力的政府部门牵头主管能源,制定了适合本国国情的能源发展战略。随着我国的崛起,国际社会也要求我国承诺更多的温室气体减排义务,我国有必要将低碳经济列为国家战略重点。国家能源委的成立,意味着我国有能力从国家利益高度出发,制定低碳经济发展战略。
(二)以长远战略眼光构建新一代能源体系
“十二五”时期,我国不能盲目上马新能源,必须围绕如何“建立新一代能源体系”这一主题,做好前期设计工作。关键做好以下基础工作:
1. 分布式能源网络设计。丹麦分布式能源供能方式,使小型、分散的可再生能源得到充分利用。我国地大物搏,疆域辽阔,设计一个分布式能源网络体系,将发展可再生能源与农村经济发展、边远地区经济发展联系起来,是十分必要的。
2. 洲际互联能源网络设计。丹麦维持了电力系统的平衡,本国能源网络不仅与邻国及北欧网络对接,而且与整个欧盟地区网络对接。目前欧洲和北美都已经实现了标准统一、互联互通、自动控制、供气安全的区域输配网络。洲际互动能源网络也应成为我国电网改革模式。我国应加速建设以跨国管网、中央干线管道、联络支线管网和LNG管道互联互通的多层次全国性的输配网络。我国新一代能源体系将来一定要与世界能源体系发展相对接,一旦我国电力网变成洲际互动网络,我国便能与日本、韩国、东南亚、俄罗斯、中亚,甚至可以通过必要的线路将非洲等国家连接起来,从而可以将热带地区的生物能源、俄罗斯的化石能源等兼容进来。
3. 实现世界上最大的煤能源体系的跨越式发展。我国几乎是和丹麦同时提出改善能源结构的,丹麦通过30年的努力,彻底改变了能源结构,而我国提出调整能源结构也已近30年,至今煤炭的消费比例仍在70%左右,应认真反思我国改善能源结构的政策措施,总结经验教训。对于我国而言,能否找到一条能源现代化的最理想道路和最小的改革代价?我国经济增长模式是高碳工业化模式,在相当长时间内很难改变。丹麦之所以发展风能,是因为丹麦海上风电资源丰富。我国能源发展战略能否像丹麦那样,以现有国内资源为核心?有专家提出从世界上传统落后的最大能源体系一步转型为全球最先进的气体能源结构,这是一个很好的思路。我国煤层气资源总量大,排名全球前五位,要利用好煤层气,将之化灾为宝。
(三)抓紧研究和出台有利于低碳经济发展的财税金融政策
低碳经济在丹麦所取得的成效离不开政府的财税金融的激励措施。强有力的经济措施,使得低碳经济在较短的时间内得到了迅速发展并取得了明显的社会经济成效。我国发展低碳经济,同样需要政府部门、相关企业和金融机构的共同努力。2007年以来,国家环保总局与金融业联手推出“绿色信贷”、“绿色保险”、“绿色证券”三项绿色环保政策,使“绿色金融”制度框架初见雏形。尽管如此,我国的财政金融体系尚没有充分发挥推动低碳经济发展的应有作用。
当前,国内经济发展方式正在谋求深层次转变,我国财政金融政策必须适时调整创新,积极应对国际、国内经济和金融环境的发展变化,为低碳经济的发展提供保障和支持。
(四)大力发展低碳技术
减排量背后蕴藏的实际上是未来的技术选择。丹麦的成功,还在于丹麦有独立的新能源技术。在基准情景下,我国需要60多种技术,包括能源生产、供给、使用的技术——未来的骨干技术来支撑节能减排。这样的技术必须要得到广泛的、大规模的运用,才有可能把排放控制住。从现阶段看,其中有40多种是我们自己不掌握的核心技术。从未来的技术情景来看,可再生能源、核能等清洁能源,可能会遇到一些技术上的制约,导致未来这些技术的进一步部署和推广受限。在不能完全推翻现有的高“煤”能源结构下,CCS是一个很好的过渡性解决方案。美国能源部西北太平洋国家实验室研究人员进行的一项新的研究显示,我国有着得天独厚的地质结构——有很多地方可以用于碳排放的地下储存,足够储存至少100年的碳排放。
(五)尽快建立“碳足迹”标示制度,引导“斤斤计碳”的消费方式
我国要形成一个体系性的,从工业到建筑,到交通,到生活方式和消费方式全面节能的国家,没有10年～20年的努力是做不到的。丹麦十分重视低碳意识方面的教育,我国也应该尽快将“碳足跡”作为科普知识进行推广,在公开媒体和网站上向大众提供计算“碳足迹”的方法,让《认识你的碳足迹》进入学生课堂。通过“碳足跡”知识的普及,让大众知道自己每天的衣食住行各种活动都会“直接或间接”地耗能排碳。以此在全社会倡导“合理物质消费”,反对“攀比奢华”的生活方式。(摘自:《国家行政学院学报》2010年第3期 编辑:张小玲)
参考文献:
[1] Grassman,Sven. A Fundamental Symmetry in International Payment Patterns [J] .Journal of International Economics,1973,vol.3,105-116.
[2] State and Trends of the Carbon Market 2008[J].The World Bank.(17).
[3]强世功.“碳政治”:新型国际政治与中国的战略抉择[J]. 中国经济,2009(9).
[4] 晏琴. 中国风电:看丹麦如何靠“风”驱动[DB/OL] ., 2010-04-19.
编辑后记
向董教授约稿之时,此文已发表,再读,不舍弃之,乃转载于此。常言道:“他山之石,可以攻玉。”资源优势并不突出的丹麦能在低碳经济发展方面走在世界前列,必有其独到之处,或许谈不上“样本”,却足以让其他国家引为借鉴。如,丹麦对能源体系进行前瞻性布局以及实施激励政策的做法就非常具有启发意义。正在向低碳经济转型中的我国,只有善于学习,才能少付摸索前进中的学费。