摘要:深入分析了西部高校在投入方面存在的问题,认为政府应加大对西部地区高等教育经费的投入,高校也应该转变理念,采取积极措施,走特色办学的道路,多渠道筹集教育经费,以促进西部地区高等教育的健康发展。
关键词:西部地区;高等教育;办学经费;多元化投入
世界银行在一份报告中指出:目前高等教育的主要情形是经费“处于世界性危机之中”。全球高等教育成本的上升和高等教育大众化浪潮,使得办学经费成为中外大学所面临的共同挑战。我国西部地区高等教育的发展更是受到经费短缺“瓶颈”的制约,这其中有政府投入不足的问题,也有高校自身体制等诸多原因,只有强化观念更新,提升内部管理,多渠道筹集教育经费,才能促进西部地区高等教育的可持续发展。
一、西部地区高等教育长期面临的问题
1.西部地区经济欠发达与教育水平低的现状是两个相互制约的主要因素
每一所大学都处在特定的区域,这一区域的经济和社会发展状况在很大程度上决定着高校所能利用的资源状况。无庸置疑,经济发达的东中部地区表现出来的是教育的高投入与教育的高水平,而西部地区自然条件差、生态环境状况相对恶劣、经济发展落后使得投入到教育乃至高等教育的经费十分有限,导致西部地区的人力资源素质低,劳动生产率不高。舒尔茨(Schultz)曾就教育投资对经济增长的关系提出了最经典的“人力资本投资是回报率最高的投资”,这极大地鼓励了很多国家和地区把教育作为一种投资,旨在通过发展教育来全面提升人力资本,促进经济发展,实现“教育治贫”。例如二战后的日本与德国在很短的时间内创造了空前的经济奇迹,这完全得益于他们对教育发展的重视,对人力资源投入与开发的重视。教育投资理论使人们认识到只注重物质资本的投资是远远不够的,是无法实现经济腾飞和跨越式发展目标的,只有高度重视加大教育的投入特别是高等教育的投入才能对一个地区的经济产生根本的影响。邓小平同志曾告诫我们:“要千方百计在别的方面忍耐一些,甚至于牺牲一点速度,把教育问题解决好。”所以“教育与经济的良性互动是社会经济可持续发展的内驱力”已成为人们的普遍共识。
2.西部地区教育长期投入不足
我国政府在1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中明确规定,国家财政性教育支出占GDP的比重在20世纪末要达到4%。但直到2007年末,这个比例远没有达到,据统计最多的一年为2002年的3.41%,其后这个比例出现了下降的趋势。即使是在我国沿海发达的省份,至今也没有一个省份达到4%的目标。世界各国对教育的投入平均水平为4.8%,教科文组织要求的是6%的目标。
拥有国土面积56%的西部地区在国家历年的教育投入总经费中占有的比重为16.5%,与东部地区的55%和中部地区的28.5%相比较存有很大的差距。可见在总量不足的情况下,西部地区的投入更是明显偏低,以2004年为例,东部和中部的教育财政预算内支出占全国教育财政预算内支出总数的比重都高于西部地区;在中央教育财政预算内支出和地方教育财政预算内支出的比例中东部和中部地区也明显高于西部地区。
3.西部高校教育体制存在的问题
在管理体制方面,西部高等学校严重依赖于政府投资,政府出资人的身份以及行政管理的权限两者紧紧结合在一起,国家及教育主管部门是办学主体,使得国有高校同传统国有企业一样成为行政机构的附属,无自主决策权,仍然处于行政指令和资本权力相结合的“依附型”管理体制中。西部高等学校内部管理则继续维持政府行政部门的管理模式,无论是行政工作还是学术研究工作都在政府的直接管理下运行。在办学体制方面,“政资不分”,必然导致“政校不分”,使得西部高等学校在办学体制创新上既缺少权力,也缺少动力,缺乏自我发展和自我积累的能力。西部高等教育自身结构的调整依然服从于政府部门的行政意志,而非市场导向。西部高等院校在办学形式上依然是以全日制为主的单一化发展模式,这与市场经济所要求的经济社会综合化、多元化发展的趋势相脱节。高等院校自身专业、课程结构调整缓慢,不能适应市场需求的急剧变化。
4.高校贷款,福兮?祸兮?
高校贷款产生于高校扩招后,中央政府需要解决教育投入与教育需求之间的矛盾,缓解同时期银行资金积压,以及通过基础设施建设拉动经济发展。在这样的大背景下,高校贷款具有一定的必然性,这也是国际上通行的做法。高校贷款多用于基础设施的建设,对高校事业的迅速发展起到了积极的推动作用。以甘肃省部分高校为例,一些高校充分利用银校合作的机遇,通过贷款解决了基础设施建设薄弱、教学仪器设备陈旧、师资不足等诸多现实问题,改善了办学条件,促进了教学质量的提高。近年来,兰州大学、西北师范大学、兰州交通大学、兰州理工大学、西北民族大学等高校在教育部本科教学水平评估中,都被评为优秀。
由于高校是非盈利的事业单位,所以银行贷款所支付的巨额利息对学校来讲无疑是一个很大的财务负担。以甘肃省高校为例,目前总负债高达51亿元,每年需支付利息4亿多元,巨额债务已经成为制约甘肃省高校健康发展的重要因素,个别高校甚至资不抵债,破产隐患凸现。高校贷款风险的大小将对国家宏观经济产生影响,对学生家庭的影响将会是直接的和显著的(贷款数量的增加,可能导致高校提高学生的学费标准,引发教育公平和社会稳定问题),如果政府不采取实质性救助措施,个别高校将出现生存危机。
5.办学成本计算无章可循
实行教育成本核算,可以“精兵简政”,减少各种费用,降低成本,明确各单位占用教育资源的情况。但西部高校办学成本一直缺少统一计算标准,高校各行其事,如一些学校把校办产业实体的经营支出、上缴上级单位的支出等与学生培养无关的支出都算进学生培养成本;再如一些西部高校将教师边疆补贴也算入学生培养成本等等。此外,核算合理的高校办学成本显然以扣除高校虚高办学成本为基本前提。目前国立高校办学成本中相当一部分属虚假办学成本,最典型的问题即非教学人员比例太高。教育部1999年下发文件明确高校非教学人员不超出教职工的20%。但实际上,不少西部高校的非教学人员比例甚至超过50%。相比之下,国外大学、国内民办学校的行政人员要少得多,但却照样正常运转,比如浙江万里学院行政人员占教职工比例仅为10%。
二、提高西部地区高等教育投入的对策与思考
面对西部地区高等教育投入不足的现实状况,怎样改变以求加快发展,适应我国高等教育的发展需求,更好地解决西部地区教育投入与教育需求之间的矛盾,是政府和高等教育管理部门以及高校自身应当思考的主要问题。
1.强化以政府投入为主,形成多渠道办学局面
高等教育的最大获益者是国家,所以应依据《教育法》、《高等教育法》等法规,进一步建立教育投入的法律保障体系,通过法律、条例、规定等强制性、约束性的措施,强化中央和地方政府对高等教育投入的机制,保证高等教育投入主渠道的畅通,努力早日实现高等教育投入目标。政府还应该为高等学校多元化、多渠道筹措经费提供良好的环境氛围和沟通平台。高等学校应积极和广泛深入地服务社会、融入社会,通过科技服务、人才培养、教育培训、咨询服务等多种途径与社会组织、企业和个人加强合作与联系,在法律和政策允许的范围内建立多元化、多渠道筹措经费的格局。
2.结合区域情况,走特色办学的道路,为行业服务
西部高校办学,必须结合本地区的自然环境、人文状况、经济条件等实际情况,办有特色的大学,这是西部高校高等教育发展的基本战略。正如教育部副部长赵沁平所说:特色型大学是高等教育适应社会发展需要的产物,是又好又快培养社会所需专门人才的产物,是发展行业所需共性技术的产物。高水平特色型大学应该有行业精英人才培养理念和相应的大学文化,优势学科在国内或者国际领先,成为行业共性技术研究的基地、国家行业发展战略的研究基地以及发展行业创新文化的中心。根据各学校历史文化积淀、行业背景的不同,高水平特色型大学应把握自身的发展,培养具有国际能力的民族行业精英人才,大力开展行业共性技术研究,建立有效的行业产学研结合机制和广泛的行业企业合作网络,成为国家的行业发展战略智囊,把发展优势学科和优化学科布局相结合,做到“立行业需求之地,顶国际领先之天”。
3.依法治校,创新西部地区高等教育发展模式
积极推进依法治校,使高校建设走上法治轨道,既是21世纪我国高校改革发展的方向和目标,也是21世纪我国高校改革发展必然要实现的深刻变革。当前西部高校管理工作中还存在一些与我国现行法律、法规和规章要求不相符的规定和做法,这就要求高校要强化依法治校理念,实施依法治校战略,确保西部高等教育健康发展。提高认识,深化依法治校在西部高校发展全局中的作用,推进西部高校管理观念和体制创新,切实加强西部高校章程建设,充分认识制定章程、按照章程管理的作用,有针对性地建立健全教育教学管理的各项规章制度和评估机制,健全监督机制。要推进民主制度的建设,充分发挥教职工代表大会和工会的作用,推进校务公开工作,使广大师生对学校事务有更多的知情权、参与权、发言权和监督权,从而进一步调动师生参与学校事务管理的积极性。
4.实行绩效评价,提高办学效益
高等教育投入实行绩效评价制度是政府财政部门按某种规则和绩效目标指标,对投入高等教育资金的使用效果进行评议和估价的制度。绩效评价可以全面、完整地反映预算信息和支出成本,广泛接受社会的监督,加强成本意识,提高办学效益。因此,西部高等教育投入机制改革必须以绩效为中心,实现财政拨款与用款单位绩效考核挂钩。通过建立绩效评价制度,实现政府有效地约束高校管理者,正确引导和规范高校的办学行为,改善学校的经营管理,促使高校研究现实利益和长远利益相结合,将高校各方面各环节的行为取向引导到绩效上来,调动高校管理者和教职工创造良好绩效的积极性。绩效评价作为政府及社会对高校投资的依据,可以真正实现“优校优投”、“优项优投”,促进高校的科学管理。
5.进一步创新和完善贫困生资助制度
2004年教育部、财政部、人民银行和银监会联合发布了《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》,但助学贷款制度的推行距离实际需求还有很大差距。例如甘肃省2006年的统计结果,30所高校中家庭经济困难的学生有6.6万人,占19.6万在校生的33.7%;特困生2.7万人,占13.8%。一项理论上完善的制度,在实践中却遇到了两难的困境。这是由于我国缺乏有效的个人收入监督机制,银行贷款需要承担较大风险。对此进行制度创新是缓解两难困境的必由之路。生源地助学贷款是各地在实践当中创造出来、行之有效的办法。生源地助学贷款指由大学生家庭所在地的金融机构对家庭经济困难的大学生或学生父母、或愿意承担贷款担保的其他相关人发放的地方财政贴息贷款。这种办法可有效解决大学生个人信用难以评价的关键问题,还可以根据高校的收费标准和家庭的经济情况,随时发放,贷款金额可大可小。这样使高校不至于过多地受助学贷款问题的拖累,将精力集中于教学和科研上。
6.创设高校基金会,改善高校筹资能力
成立高校基金会,是世界上许多著名高校的成熟做法,而我国目前只有清华大学、北京大学、浙江大学、上海交通大学以及武汉大学等不多的重点大学才有自己的基金会,各学校在对社会筹款方面取得了明显的成效。清华大学在2004年前基金会就收到8.07亿元,北京大学仅在1998年至2000年间收到捐赠6.5亿元,上海交通大学三年中共募集资金1.8亿元。西部高校不妨可以借鉴这种办法,申请注册成立基金会,培育一支高素质、懂专业的基金会工作队伍,主动地通过市场向社会募集资金,起到“募钱有招、生财有道、用钱有效”的作用,为学校的建设与发展开创一条长期、稳定、高效的筹资渠道。