摘要：循环经济是一种全新的发展理念、发展模式和经济形态。近年来，随着环境与发展问题的尖锐化，世界各国政府都把发展循环经济作为实施可持续发展战略的重要途径，努力破解环境与发展难题。我国的人口、资源等国情，决定了继续走传统粗放型的经济发展道路是行不通的。党的十六届五中全会明确提出，要大力发展循环经济，建设资源节约型和环境友好型社会，这是一项带有全局性、长期性、紧迫性的战略任务。循环经济在我国目前尚处于起步阶段。面对经济发展中如影随形的高消耗、高排放、高污染和资源环境约束问题，如何充分发挥政府职能、推进循环经济发展已成为一项十分重要而紧迫的课题。针对当前一些地方政府在循环经济发展中地位认识不到位、作用发挥不充分的问题，本文联系铜川市的实际，指出政府是推进循环经济发展的责任主体，理应发挥主导、引导和监督的作用，并提出了推进循环经济发展的9条对策建议，对于指导地方政府推动循环经济发展具有一定的参考价值。
关键词：循环经济；政府；地位和作用
中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2011）11-0085-05
一、导论
(一)研究背景及意义
1.研究背景
“循环经济”一词是美国经济学家鲍尔丁在20世纪60年代谈生态经济时首先提出来的。受当时发射的宇宙飞船的启发，鲍尔丁认为，飞船是一个孤立无援、与世隔绝的独立系统，靠不断消耗自身资源存在，最终它将因资源耗尽而毁灭，惟一可延长其寿命的方法就是实现飞船内资源的循环利用，尽可能少地排出废物。同理，地球经济系统如同一艘宁宙飞船，尽管资源系统大得多，寿命也长得多，但如果不合理开发资源，肆意破坏环境，就会走向毁灭。只有实现对资源的循环利用，地球才能得以长存。
在资本主义工业革命初期，人们误以为自然资源“取之不尽、用之不竭”，生产排放的废弃物也不会对环境造成多大危害。于是，为了获取最大的经济产出，人类忽视了资源不可再生性或更新周期长的特性，对资源进行了掠夺式开发和超负荷利用，致使大量不可再生资源濒于枯竭、可再生资源退化，生态环境日益恶化，人类为此付出了沉重的代价，传统的经济发展模式已经到了难以为继的地步。严酷的现实，迫使人类对人与自然的关系进行深刻反思。循环经济思想就是在这样的历史背景下产生的。
在20世纪70年代，循环经济思想只是一种理念，当时人们关心的主要是对污染物的无害化处理。到了20世纪80年代，人们认识到应采用资源化的方式处理废弃物。20世纪90年代以后，特别是在可持续发展战略成为世界潮流的形势下，环境保护、清洁生产、绿色消费和废弃物的再生利用等才整合为一套系统的以资源循环利用、避免废物产生为特征的循环经济战略。
2.研究意义
作为一种新的发展理念、发展模式和经济形态，循环经济能够以尽可能少的资源消耗、尽可能小的环境代价实现最大的发展效益，已成为人类社会实现可持续发展的最佳选择。
近年来，随着环境与发展问题的尖锐化，世界各国政府都把发展循环经济作为实施可持续发展战略的重要途径，努力破解环境与发展难题。德国、日本、美国、英国等发达国家在这方面都积累了很多经验。随着循环经济理论在区域发展中越来越广泛的应用，该理论日益受到人们的重视。
与世界发达国家相比，循环经济概念引入我国则较晚。上世纪80年代以来，我国经济快速增长，各项建设事业取得了巨大成就，同时也付出了很大的资源和环境代价，经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐。我国的人口、资源等国情，决定了继续走传统粗放型的经济发展道路是行不通的。
党的十六届五中全会明确提出，要大力发展循环经济，建设资源节约型和环境友好型社会，这反映了我国经济社会发展所面临的资源、环境、生态等新问题、新挑战、新要求，是一项带有全局性、长期性、紧迫性的战略任务，是贯彻落实科学发展观、走新型工业化道路的必然选择，也是实现人与自然和谐相处、全面建设小康社会的客观需要。
循环经济在我国目前尚处于起步阶段。面对经济发展中如影随形的高消耗、高排放、高污染和资源环境约束问题，如何充分发挥政府职能、推进循环经济发展已成为一项十分重要而紧迫的课题。针对当前一些地方政府在循环经济发展中地位认识不到位、作用发挥不充分的问题，本文联系铜川市的实际，指出政府是推进循环经济发展的责任主体，理应发挥主导、引导和监督的作用，并提出了推进循环经济发展的对策建议，对于指导地方政府推动循环经济发展具有一定的参考价值。
(二)研究内容及方法
1.研究内容
循环经济是一个由人、资源、社会、经济、技术、制度、环境等要素共同组成的复杂系统。根据研究需要，本文具体内容安排如下：
第1章：导论。主要介绍论文的研究背景及意义、主要研究内容及方法。
第2章：循环经济相关理论。按照由浅入深、由表及里的思路，逐步介绍循环经济的内涵、相关理论以及国内外的循环经济实践，通过循环经济相关问题的梳理，为随后的研究提供理论基础。
第3章：我国在循环经济发展中存在的问题。本文指出，我国在循环经济发展中主要存在思想认识不到位、相关的法律法规不健全、缺乏支撑循环经济发展的共性和关键技术、缺乏有效的激励政策和激励机制、尚未形成“政府推动、市场驱动、公众行动”的运行机制、社会公众的参与意识不强等六方面问题。
第4章：政府在循环经济发展中的地位和作用。本文以铜川为例，指出政府是推进循环经济发展的责任主体，理应发挥主导、引导和监督的作用。
第5章：对政府推进循环经济发展的对策建议。本文提出，我国现阶段发展循环经济的重点应当结合中国工业化、城市化阶段的特点，用发展的思路解决经济社会发展中面临的主要资源环境问题，并提出了9条对策建议。
第6章：结论。
2.研究方法
在研究方法上，本文主要采用实证调查方法、比较分析方法和系统综合方法等。运用经济学、社会学、城市学、环境学等理论，从经济、社会、自然、环境、生态等多因素、多学科交叉角度，综合研究资源型城市循环经济发展模式及对策问题，力求做到两个结合：规范研究与实证研究结合，定量与定性结合。
(三)研究的创新之处
关于循环经济，国内外目前主要集中在从环境学和微观的角度研究，而本文则从公共管理的角度，系统探讨政府在循环经济发展中的地位和作用。主要体现在两个方面：
1.在研究角度方面，本文从行政管理学的角度展开研究，突破了从环境学或经济学的角度研究如何发展循环经济的现状。
2.在分析框架方面，本文以政府在循环经济发展中的地位和作用分析讨论，构建了“原因—现状—对策建议”的分析框架。
二、循环经济相关理论
(一)循环经济的内涵、原则与特征
循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心，以减量化、再利用、资源化为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，符合可持续发展理念的一种经济增长模式。它主要通过对传统行业的技术改造，最大限度地减少资源消耗和废物排放，从根本上消解长期以来环境与发展之间的尖锐冲突，是对大量生产、大量消费、大量废弃的传统增长模式的根本变革。
与传统经济相比，循环经济的不同之处在于：传统经济是由“资源——产品——污染排放”所构成的物质单向流动的经济。在这种经济中，生产加工和消费过程中把污染和废物大量地排放到环境中去，对资源的利用常常是粗放的和一次性的，通过把资源持续不断地变成废物来实现经济的数量型增长，导致了许多自然资源的短缺与枯竭，并酿成了灾难性环境污染后果；而循环经济倡导的是一种建立在资源不断循环利用基础上的经济发展模式，它要求把经济活动按照自然生态平衡的模式，组织成一个“资源——产品——再生资源”的物质反复循环流动的过程，使得整个经济系统以及生产和消费的过程基本上不产生或者只产生很少的废弃物，其特征是实现自然资源的低投入、高利用和废弃物的低排放。
发展循环经济的目的就是在不影响经济、社会高速发展的前提下，达到节约资源、改善生态环境的目的，使人类步入可持续发展的轨道。
(二)循环经济理论基础
循环经济的理论基础就是生态经济学。生态经济学以生态学原理为基础，以经济学原理为主导，以人类经济活动为中心，运用系统工程方法，从最广泛的范围研究生态和经济的结合，从整体上去研究生态系统和生产力系统的相互影响、相互制约和相互作用，揭示自然和社会之间的本质联系和规律，以期改变生产和消费方式，高效合理利用一切可用资源。简言之，生态经济就是一种尊重生态原理和经济规律的经济。它要求把人类经济社会发展与其所依托的生态环境作为一个统一体，经济社会发展一定要遵循生态学理论。它所强调的就是要把经济系统与生态系统的多种组成要素联系起来进行综合考察与实施，要求经济社会与生态发展全面协调，达到生态经济的最优目标。
循环经济正是根据这一理论，建立经济系统的循环组分及过程、运行机制和具体措施，使物质和能源在不断循环中科学持续利用，尽可能降低经济活动对生态环境的不利影响。
(三)循环经济运行模式
循环经济具体体现在经济活动的三个层面上，分别通过运用3R(减量化、再利用、资源化)原则实现三个层面的物质闭环流动。
一是在企业层面上(小循环)，对应的是清洁生产模式。根据生态效率的理念，推行清洁生产，减少产品和服务中物料和能源的消耗，实现污染物排放的最小量化。目前循环经济发展还主要停留在这个层面上，并且以污染物的减量排放为特征，减少物质和能源输入的效果尚不明显。其中较为成功的企业如杜邦化学公司，利用循环经济理念，到1994年已使生产造成的塑料废弃物减少了25%，空气污染物排放量减少了70%。
二是在区域层面上(中循环)，对应的是生态工业园区模式。按照工业生态学的原理，建立生态工业园区，通过企业间的物质集成、能源集成和信息集成，形成企业间的工业代谢和共生关系。在这个层面上，许多发达国家都进行了卓有成效的探索，其中最为成功的是丹麦卡伦堡生态工业园区。
三是在社会层面上(大循环)，对应的是循环经济总体模式。通过废旧物资的再生利用，实现消费过程中和消费过程后物质和能源的循环。在这个层面上，德国走在了世界的前列。在上世纪70年代GDP增长达到两倍多的情况下，德国主要污染物排放减少了近75%。
从循环经济运行模式的特征分析中，我们可以发现，长远规划、综合考虑、全面协调是实现这一目标的基础。因此，要真正实现从传统经济向循环经济的转变，政府、企业和公众的参与缺一不可。
(四)循环经济的实践与发展
1.发达国家循环经济的实践与发展
近年来，循环经济在发达国家已逐步发展为大规模的社会实践活动，并形成了相应的法律和制度。德国在发展循环经济方面一直走在世界前列。早在1972年就制定了《废物处理法》，初步确立了垃圾无害化处理的基本原则；1991年通过了《包装废弃物处理法》和《避免回收包装品垃圾条例》，扩大了废弃物再利用的范围；1996年颁布实施了《循环经济与废物管理法》，确立了“生产者责任延伸制度”和循环经济“三步走”原则(避免废物产生——废物的循环利用——废物的无害处理)。这些法规实施以来，废物不断减少，循环利用率大幅提升。日本自1991年起，相继颁布了废弃物处理、资源有效利用、政府绿色采购以及容器包装、家电、食品、汽车再生利用等专门法，2000年又颁布了《循环型社会形成推进基本法》，提出了建立循环型经济社会的根本原则。为了推进循环经济发展，日本政府还设置了专门机构，加强对循环经济发展的管理和监督，并制定了一系列的激励政策，在预算、融资等方面对发展循环经济给予大力支持。目前日本已成为循环经济发展水平最高的国家之一。
2.我国循环经济的实践与发展
循环经济的思想于上世纪90年代引入我国。此后，人们对循环经济思想的认识不断深化。从2000年起，我国在借鉴德国、日本等国发展循环经济、建设循环型社会成功经验的基础上，开始了具有中国特色的循环经济发展模式的探索。2002年，颁布了《中华人民共和国清洁生产促进法》；2003年，国家中长期科技发展规划战略研究开始启动，其中，生态建设、环境保护与循环经济科技问题被列为第十个专题；进入2004年，发展循环经济正式成为我国的一项基本国策，受到了社会各界的广泛关注，不仅从理论上而且各级政府也陆续出台了许多推进循环经济发展的政策措施；2005年， 国务院出台了《关于加快发展循环经济的若干意见》，提出要依法推进循环经济发展。在专家、学者以及新闻媒体的大力宣传和政府有关部门的积极推动下，循环经济思想已逐渐深入人心，循环经济的实践活动也取得了积极成效。一是在企业积极推行清洁生产。目前已有20多个省(区、市)的20多个行业、400多家企业开展了清洁生产审计，建立了20个行业或地方的清洁生产中心，极大地提高了企业的污染预防能力。我国现是国际上公认的清洁生产搞得好的发展中国家。二是在工业集中地区、经济开发区，积极发展生态工业。目前已建立了19个各种类型的生态工业示范园区。如广西的贵港国家生态工业示范园区、天津开发区、江苏的工业园区都较为成功。三是开展生态省市建设和循环经济试点。目前国家环保总局已在辽宁、江苏、贵阳等8省市开展循环经济试点。
为了更好地指导和推动循环经济发展，国家发改委宏观经济研究院专门成立了“我国循环经济发展战略研究”课题组，提出了我国发展循环经济的总体战略目标，规划用50年左右的时间，分3个阶段，全面建成人、自然、社会和谐统一的、资源节约的循环型社会。
三、我国在循环经济发展中存在的问题
尽管我国在循环经济发展方面做了一些理论和实践的探索，取得了一定的成效，奠定了一定的基础。但是，传统的高消耗、高排放、高污染、低效率的粗放型经济发展方式仍未根本转变。客观地说，我国在循环经济发展方面仍处在起步阶段。与发达国家相比，主要存在以下几个方面的问题：
一是思想认识不到位。对我国严峻的资源和环境形势认识不足，缺乏对发展循环经济重要性和迫切性的认识；对经济发展和环境保护之间的关系及其矛盾了解不够，或不够关心；对循环经济的概念、内涵、作用了解不够、知之不多。
二是相关的法律法规不健全。从总体上看，还没有形成促进循环经济发展的法律框架。同时，相关法律之间不够协调、有关的配套措施不到位；已有的一些规定比较原则、笼统，可操作性不强；缺乏必要的强制性标准等技术法规。在法律、法规的制定和实施过程中，缺乏利益相关方的参与机制，没有建立起行之有效的法律法规实施的后效评估机制。现行的有关环境保护法律法规的着力点是末端治理，不能适应新形势下污染防治和发展循环经济的要求。
三是缺乏支撑循环经济发展的共性和关键技术。我国在提高资源利用效率的某些技术上取得了一些突破，但从总体上看，循环经济科学技术的研究和应用明显滞后，多数企业还没有能力开发大幅度提高资源利用效率的共性和关键技术，同时也缺乏了解相关技术信息的渠道。目前，我国关键技术设备达到或接近国际先进水平的仅占15%，2/3的设备属于国内一般水平，环保产业的总体水平只相当于国际上20世纪80年代的水平，科技整体水平落后发达国家15～20年。资源综合利用技术水平亟待提高。
四是缺乏有效的激励政策和激励机制。发展循环经济在推动资源回收和循环利用方面的一个重要基础，是生产者责任延伸制度、再生资源分类回收、建立不易回收的废旧物资回收处理费用机制等，这些都属于市场失灵的领域，需要政府的宏观调控和政策激励。目前，我国还未建立有效的激励政策、回收处理体系和合理的费用机制，而且还存在一些政策执行走样的问题。
五是尚未形成“政府推动、市场驱动、公众行动”的运行机制。循环经济是一项复杂的系统工程，需要各级各部门的协调配合。目前，国家有关部门之间在这方面的分工和管理职能尚不明确，有些主管部门的职能交叉和重叠，有些法律法规中缺乏执行主体，再生和循环利用市场秩序混乱，缺乏有效监管。
六是社会公众的参与意识不强。社会的广泛参与是发展循环经济的必要条件。目前，我国社会公众的参与意识不强，社会消费资源减量化的难度很大，造成企业资源再利用的社会环节不健全，提高了“循环”的财务成本。比如：垃圾分类设施在一些大城市早已出现，但仍有很多人随意乱扔垃圾，人为地增加了资源回收的环节和资源再生企业的生产成本。
四、政府在循环经济发展中的地位和作用
经济发展需要借助内在动力和外部力量的共同推动。所谓内在动力就是指市场机制，而外部力量则主要指政府的作用。市场失灵是政府介入经济的原动力或依据，它能在一定程度上弥补市场机制的不足。但是，人们也看到了在环境保护中的“政府失灵”问题，这使得人们对政府干预经济产生了一定的疑虑。政府是否应该干预经济？可在多大程度上、多大范围内干预经济？对此，一直存在着较大的争议。但事实是，政府在经济发展与环境保护中的作用经历了从无到有、从弱到强的历程。
在经济发展与环境保护中，市场失灵是市场自身存在的缺陷，没有外部干预是无法自动纠正的，而政府失灵则可以通过采取政府机构改革、加强外部监督等手段得到改善。循环经济涵盖了公众、企业、社区、社会等多个层面，要求企业循环生产，产业循环布局，社会循环消费，具有很强的外部性和公共产品的性质。循环经济在我国目前尚处于起步阶段，它的提出，迫切需要政府在更大范围、更多方面发挥作用。我们绝不能因噎废食，解决之道就是找准政府定位，转变政府职能，不断提高政府效率，更好地发挥政府作用。
那么，政府在循环经济发展中究竟处于何种地位？应发挥什么作用呢？笔者认为，政府是推进循环经济发展的责任主体，应发挥主导、引导和监督的作用，扮演着最为关键的角色。这是由以下三方面因素共同决定的：
首先，我国经济总体上还是政府主导型经济。目前，国有经济占据主体地位，经济增长在很大程度上依靠政府的推动甚至是直接的投资拉动。在国有资产管理体制改革不断深化、现代产权制度建立并逐步完善的过程中，启动循环经济发展模式，政府推动往往要比单纯依靠市场机制运作效率更高、作用更明显。
其次，循环经济是一种社会化经济。由传统经济向循环经济转型，是一次生产、生活理念和方式的提升和根本性变革，具有深刻的社会影响和极大的社会效益。目前，我国企业的生产方式、公众的生活方式和消费方式与循环经济的要求相比，都有较大距离。要从根本上完成这种转变，仅靠单个企业、部分居民甚至个别行业、个别区域是不行的，它需要公众、企业、政府的共同参与、合理分工、协作配合。
第三，循环经济是一种制度经济。由于循环经济产生效益的社会性，并不是每个企业和消费者都能够主动规范自身行为、加大对循环经济的投入。发展循环经济要靠一系列制度、规则来实施、规范和保障。在循环经济理论和实践方面走在世界前列的国家，无一不是依靠法律和制度来保障实施的。建立健全循环经济发展所必需的社会制度框架，政府责无旁贷。
例如，近年来，铜川市就是在科学发展观的指导下，创新发展思路，充分发挥政府的主导、引导和监督作用，通过坚定不移地推进循环经济，最大限度地减少了资源消耗和废物排放，走出了一条资源型城市转型的新路子。
铜川因煤而兴，是西北地区重要的能源和建材工业基地。长期以来，经济发展主要依靠“挖煤卖资源、采石烧水泥”，产业结构单一，资源利用率低，环境污染严重，居民生活贫困，经济社会发展矛盾十分突出。穷则思变。为了促进铜川经济社会更好更快地发展，市委、市政府在以往认识和工作的基础上，重新审视铜川发展面临的形势，经过深入调研，集思广益，提出了“煤——电——铝——水泥——陶瓷”联产联营循环经济产业链的新思路。自上世纪九十年以来，铜川市按照这一思路，大力调整产业结构，加快重点行业的技术进步，经过几年的实践，初步形成了“煤炭开采——煤发电(煤化工)——载能工业(铝冶炼、优质水泥)——现代建材(铝型材、墙体村料、建筑陶瓷)”的工业链条，实现了多层次转化增值，推动了产业结构优化升级，环境状况逐步好转，经济建设和社会事业取得了全面发展。
五、对政府推进循环经济发展的建议
发展循环经济是实现可持续发展的必由之路。目前我国的循环经济实践仅仅处于试验、示范的初级阶段，普及面较小，深度不够，质量不高。本世纪头20年，我国将处于工业化和城镇化加速发展的阶段，面临的资源和环境形势十分严峻。为了抢抓重要战略机遇期，实现全面建设小康社会的战略目标，政府必须采取有力措施，大力发展循环经济，不断提高经济发展的质量和效益。
(一)牢固树立科学发展观
科学发展观是我们党坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，在准确把握世界发展趋势、认真总结我国发展经验、深入分析我国发展阶段性特征的基础上提出的重大战略思想，是对经济社会发展一般规律认识的深化，是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，是推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全面发展必须长期坚持的指导方针。我们应充分认识到，一方面，资源对经济增长具有重要的支撑作用，没有必要的资源保障，经济就难以持续快速增长；另一方面，资源对经济增长又有重要的约束作用，资源的承载能力反过来也会制约经济增长的速度和方式。我们要牢固树立科学发展观，清醒认识我国当前严峻的资源和环境形势，切实增强对发展循环经济重要性和迫切性的认识，在发展思路上彻底改变重开发、轻节约，重速度、轻效益，重外延增长、轻内涵发展，片面追求GDP增长、忽视资源和环境的倾向，积极践行科学发展观，加快经济发展方式的转变，切实推进循环经济发展。
(二)科学编制循环经济发展规划
从传统经济模式转变到循环经济模式，需要一个较长的时间过程，必须坚持规划先行，这对于弥补市场失灵、有效配置公共资源具有十分重要的意义。各级政府要把发展循环经济、建设资源节约型和环境友好型社会摆在突出位置，结合当地实际，采用系统工程的思维方法，提出循环经济的发展思路、发展目标、发展重点、路径选择、保障措施等基本架构，尤其要在强化政府宏观调控及综合运用经济、行政和法律手段方面作出通盘规划和设计，创造性地搭建一个全面促进循环经济发展的平台。还要在循环经济总体规划的指导下，深入开展循环经济的专题系列前期研究，编制节油、节煤、节电、节水以及生态工业、生态农业、现代服务业、循环经济示范区等专项规划，制定分阶段实施方案，并将其纳入国民经济和社会发展总体规划，以避免盲目性、随意性，指导循环经济健康发展。
(三)建立健全循环经济法律法规体系
根据国外经验，循环经济不可能在传统的市场经济体制下自动产生，必须建立健全循环经济法律法规体系，借助司法手段来杜绝短期行为，避免急功近利。党的十一届三中全会以来，我国已颁布了多部与循环经济相关的法律法规，但还存在相关法律法规不健全、已有法律法规立法理念不新、内容过于原则、抽象、可操作性不强、衔接不够等问题。一些发达国家在发展循环经济方面已经形成了比较完善的法律法规体系。我们要借鉴它们的成功经验，紧密结合自身实际，尽快建立健全循环经济法律法规体系。我国的《循环经济促进法》已颁布施行，要根据这一基础性法律，抓紧制定其他专项法规，特别是要抓紧对煤炭、电力、冶金、建材、化工等行业的废物利用问题专门立法，把引导性和强制性结合起来。在条件成熟时，要借鉴日本的立法经验，制定循环经济基本法，依法推动循环经济发展。当前更重要的是，要加大执法监督检查的力度，真正做到有法必依、执法必严、违法必究，把发展循环经济工作纳入法制化轨道。
(四)完善循环经济发展相关政策
我国在循环经济发展方面的一些政策已与形势发展的要求不相适应，在某些方面存在着明显的缺位，应抓紧进行循环经济相关政策的制定和创新。一是要制定资源节约和再利用的鼓励和限制政策，促进企业节能降耗减排，提高资源利用效率。二是要制定消费领域的环境保护政策，倡导绿色消费，鼓励优先购买经过生态设计或通过环境标志认证的产品，鼓励节约使用、多次使用或反复使用，促进社会生产的良性循环。三是要调整和创新再生资源回收利用产业的发展政策，增强政策的系统性、配套性和可操作性，加快这些产业的形成和发展。四是要利用市场机制在资源配置方面的优势，通过适当的制度安排或提供服务，为废弃物资的再生利用建立市场交易平台，如建立再生资源的交易市场和信息网络等等，促进物质和能源在区域和社会更大层面上的循环流动。总之，要综合运用财税、金融、投资、价格等经济手段，形成有利于低投入、高产出、少排污、可循环的良好政策环境。此外，国家还应对一些发展循环经济必需的重大基础设施项目进行直接投资或给予一定的资金补贴，促进工业污染防治从末端治理向污染预防转变。
(五)调整产业结构，优化经济布局
我国目前正处于工业化的中期阶段，第二产业产值比重高达49％，其中工业行业中冶金、化工、建材等高耗能工业产值不足20％，但能源消耗量却超过工业用能总量的60％。随着工业化和城市化的加速发展，我国资源消费量的增长是不可避免的。首先，要加快运用高新技术和先进适用技术改造传统产业，坚决淘汰落后的技术、工艺和设备，严格限制高耗能、高耗水、高污染的项目，逐步形成以节能、节材、节水为中心的资源节约型工业生产体系。其次，要大力发展高新技术产业和服务业，重点发展劳动密集型服务业和现代服务业，提高第三产业在国民经济中所占的比重。再次，要大力推广“绿色制造模式”，形成各种形式的生态工业园区，打破企业间单向式线性生产方式和“大而全”、“小而全”的组织结构，鼓励企业根据社会化分工和产品生产的内在联系，建立符合循环经济要求的生态工业网络，增强关联度，提高资源利用效率。第四，要根据资源条件和区域特点，合理调整我国经济的区域布局，建立区域循环经济。
(六)建立循环经济发展技术支撑体系
循环经济的发展，最终要靠技术进步。首先，政府要把发展循环经济所需要的关键技术列为国家科技开发和产业化的优先领域，加大资金投入，开展科技攻关。要重点组织开发一批经济效益好、资源消耗低、环境污染少的平台性和共性技术，诸如资源节约和取代技术、能量梯级利用技术、延长产业链和相关产业链接技术、“零排放”技术、有毒有害原材料替代技术、回收处理技术、绿色再制造技术等，突破制约循环经济发展的技术瓶颈，形成全面完整的循环生产“绿色技术支撑体系”。其次，要研究生态产业园区的优化设计技术，建立企业共生网络和生态工业集成系统，链接工业、农业和社区的物流和能流，最大程度提高资源和能源的利用率。再次，要积极推进“产、学、研”结合，不断探索和完善科研成果的转化机制，加快科研成果的转化和应用。第四，要及时向社会发布有关循环经济的技术、管理和政策等方面的信息，开展信息咨询、技术推广和宣传培训，建立起循环经济信息系统和技术咨询服务体系，保证不同产业和企业之间物质交换的灵活性和有效性。第五，要加大对技术开发和创新者的奖励，不断提高科研技术人员进行知识和技术创新的积极性。
(七)建立绿色国民经济核算体系
由于长期以来我们把国内生产总值(GDP)作为衡量经济社会发展成果的综合指标和考核政府业绩的主要指标，一些地方政府和行业为了追求较高的GDP，不惜浪费资源、破坏环境，我们为此付出了沉重代价。从长远看，我们要改革现行的经济核算体系，从企业到国家都建立一套“绿色经济核算制度”，包括企业绿色会计制度、政府和企业绿色审计制度、绿色国民经济核算体系等。改革的核心是改变传统的国内生产总值的统计方法，建立“绿色GDP”。 所谓“绿色GDP”，就是指从GDP中扣除自然资源消耗和环境污染破坏损失后的数值。它能够客观公正地评价经济发展的水平和质量，是比较理想的综合核算框架。我们要结合国情，尽快建立绿色国民经济核算体系，引导地方政府、企业自觉树立循环经济理念，走循环经济发展之路。首先，要建立重点行业的能耗指标、资源生产率指标、废旧物资回收和循环利用率指标、单位产值的废弃物排放等指标，为建立绿色国民经济核算体系奠定基础。其次，要认真学习先进国家资源环境核算的方法和技术，使我国的资源环境核算体系建立在一个较高的起点上。另外，还要将绿色GDP指标纳入各级政府官员的考核体系，以避免因片面追求经济增长而造成的资源浪费和环境破环，使经济发展走上良性循环的轨道。
(八)建立循环经济发展长效机制
实践证明，体制机制不变，经济发展方式也难以转变。建立循环经济发展的长效机制，是一项十分复杂的系统工程。首先，要优化政府主导的宏观调控机制。具体来说，中央政府负责制订促进循环经济发展的相关政策措施和推进计划，从宏观上把握指导，同时对必要的基础设施建设给予财政支持；地方政府则要根据各自实际情况，制定相应的地区循环经济发展规划。推动循环经济发展主要是综合经济部门的责任，各部门要密切配合。其次，要完善自然资源与再生资源的价格形成机制。把自然资源和生态环境作为生产要素纳入市场“流通”，依据价值规律和供求关系准则，逐步而又较大幅度地提高资源特别是稀缺资源的价格，以抑制和调节资源消耗。再次，要建立促进循环经济发展的激励机制。通过制定财政、金融、税收等经济政策，形成“谁节约资源，谁就能从节约的价值中得到报酬”的市场机制，使更多的企业、公众自觉地加入到节约型社会的建设中来。第四，要建立有助于循环经济发展的约束机制。按照“污染者付费、再利用者可偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则，大力推进生态环境的有偿使用制度；建立生产者责任延伸制度和消费者回收付费制度，明确生产商、销售商和消费者对废弃物回收、处理和再利用的义务。
(九)增强公众循环经济参与意识
发展循环经济，绝不仅仅是政府部门的事，它需要每一位社会成员的参与。一方面，要加强宣传教育， 提高公众对循环经济重要性的认识；一方面，要开展形式多样的节约宣传活动，增强全社会的资源意识、节约意识和环保意识，使循环经济的观念深入人心；另一方面，要大力倡导绿色消费，把节约资源、回收利用废物等活动变成全体公民的自觉行为，逐步形成节约资源和保护环境的生活方式，建立节约型的社会消费模式。政府机构要率先垂范、厉行节约，反对浪费，推动循环经济从企业走向社区，走向社会。
六、结论
通过研究，本文主要得出了以下结论：
(一)政府是推进循环经济发展的责任主体，理应发挥主导、引导和监督的作用。
(二)政府应从牢固树立科学发展观、科学编制循环经济发展规划、建立健全循环经济法律法规体系、完善循环经济发展相关政策、调整产业结构，优化经济布局、建立循环经济发展技术支撑体系、建立绿色国民经济核算体系、建立循环经济发展长效机制、增强公众循环经济参与意识等九个方面着手，推进循环经济发展。
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