摘要:我国农村社会保障制度不健全,绝大部分农民游离于现代社会保障制度之外,严重影响着农村土地流转。农村土地承担了农民的基本生活保障、养老、就业等社会保障功能,从农村土地流转的前提角度来看,完善我国农村社会保障制度是发展农村土地规模经营,推进土地流转顺利进行的有力保障。
关键词:农村社会保障;土地流转;社会保障制度
中图分类号: D632.1 文献标识码: A文章编号: 1004-1494(2010)02-0106-06
收稿日期:2009-12-07
基金项目:国家社科基金项目“我国农民权益保护与新农村社区发展基本法律问题研究”(07BFX003);司法部国家法治与法学理论研究项目“基于农民权益保护与新农村社区发展的农村矛盾化解机制研究”(07SFB2043)。
作者简介:李长健(1965-),男(苗族),湖南泸溪人,法学博士,华中农业大学教授,博士生导师,研究方向:经济法、国际经济法、法理学、“三农”问题和农林经济管理;
徐丽峰(1986-),女,湖北武汉人,华中农业大学文法学院研究生,研究方向:经济法和“三农”问题。
土地是农民的衣食之本、生存之源,是农民的基本生产资料,发挥着社会保障的功能。农村土地的社会保障是社会保障的特殊形式,是农民权利实现的基本保障。土地收入是农民最可靠的收入,也是家庭保障最基本的经济基础,农业社会的特点决定了农民对于土地的依赖以及他们身上的乡土气息,乡下人离不开泥土,“土”是他们的命根。[1]土地成为农民最后一道生活安全保障。现代社会,享受社会保障及经济和社会发展成果,已成为公民不可剥夺的基本权利。对享有土地承包经营权的农民而言,他们仅仅持有土地的财产权,土地的发展权等其他的权益往往没有得到落实。土地发展权涉及土地利用和再开发的用途转变和利用强度的提高而获利的权利。[2]完善农村土地流转制度有利于农民土地发展权的落实。我国实行平均分配土地使用权和土地集体产权的农村土地制度,使得农村土地有了特殊的社会保障功能,这些都极大地影响了农民的心理和行为,不利于农村土地流轉。事实上,土地流转双方对农村社会保障制度的需求是极大的。
一、完善农村社会保障制度是农村土地流转的前提与基础
农村土地承载着农业生产与农民生活保障的双重功能,正是由于这种特殊的社会保障功能使得完善的农村社会保障制度成为了农村土地流转的前提与基础。
(一)农村土地制度及土地特有的社会保障功能
为了达到社会公平,我国农村土地承包制是以平均分配土地为原则贯穿全部土地分配过程。承包土地基本上是按人头平均分配,农村土地不论面积大小和土质肥瘦一律按人头平均。平均分配土地使得农户承包农村土地分散与细碎化,导致极小规模的经营方式,不利于大规模经营,不利于合理耕作以及农业机械化与现代农业科技的推广与应用,过小的规模也常伴随着较高的生产成本与交易成本,限制了农业劳动生产率的更大地提高,农民务农的积极性也随之下降。另外,可流转农村土地不能满足想转入农村土地农户对转入农村土地的要求,而无法实行流转。
为了确保土地平均分配,我国农村实行集体产权制度,但当前土地产权制度存在许多不完善的地方,深层次限制了农村土地流转和土地市场形成。如农村土地所有权、承包权和经营权界定不清晰,且农村土地的所有者和使用者间的责权利关系模糊。农村土地的所有者概念抽象,没有明确的法律界定,产权代表不明确。农民的承包权是属于产权、经营权等也无法明确。制度的不完善导致国家在农村土地流转中经常有比所有者更大的权利,如某些行政机构以较低价格强制征收农民土地,侵害农民利益;农村土地流转中经常出现所有者侵占农民利益的行为,如村委会的寻租行为、侵吞流转费等。在土地流转实践中农民由于缺乏稳定的承包权和可靠的收益权,也存在短期经营行为、用途偏向、竞相压低地价和免收地价等问题。一些地方政府打着各种“公共利益”旗号将征用上来的土地随后变成了各种房地产、商业用地等。[3]享有土地承包经营权的农民仅拥有土地的财产权,对农村土地的产权缺乏实实在在的操作能力,使得农村土地流转或者被征用为非农建设用地时,承包农民的土地转让权以及土地财产权得不到保障。
我国农村平均分配土地以及集体拥有土地产权的制度,使得农村土地承载着农业生产与农民生活保障的双重功能。土地是农业生产的重要资料,同时,土地作为一种稀缺的自然资源,也是农村人口的重要的生活保障。土地的这种社会保障功能是农民在农村其他社会保障缺位状态下而被迫进行自我保障的一种理性反应。当农民没有充足的财富积累,没有足够的非农就业机会和非农收入,没有健全的农村社会保障体系时,很大程度上须依靠土地收获物供给基本的生活资料,或者以土地收入作为维持最低生活水平和抵御社会风险的主要手段。新中国成立以后直到20世纪80年代前,我国农村实行的是传统的集体经济体制,在农村集体拥有土地的制度下,农村土地几乎承担了对于农民及其家庭在就业、生活福利以及伤病养老等全方位的多元化的社会保障功能。实行家庭联产承包责任制,赋予了农民对部分土地的承包经营权。这种土地承包经营权可以作为农民从事非农职业的退路,同时有利于增强其抵御非农就业风险的能力。[4]因此,我国农村土地的双重功能严重制约了农村土地流转。
(二)农民心理以及土地流转双方的需要
农村土地具有生活、就业、养老等多方面的社会保障功能,土地的社会保障功能过强,使得农村现代社会保障机制尚未形成之前农民不会轻易离开土地。只要没有真正实现“农转非”,没有一个稳定的长期的好工作,农民一般是不会轻易放弃自己那份土地的。有些农民即使已找到了一份较为稳定的好工作,但由于担心未来政策的多变,为给自己留条后路,也不愿意随便放弃自己的土地。对于转入土地的一方来说,他们投入大量的资金与精力经营流转来的大片土地,期望取得规模效益,然而土地转入者面临着自然与市场两重风险,让土地提供保障等同没有保障,这也影响了土地转入者从事农业生产的积极性与主动性。
建立农村社会保障制度对土地流转双方是必要与有益的。对于土地转出方而言,他们担心的是将土地转出后,能否在非农产业取得稳定的收入,使自己的生活水平稳步提高,能否适应现代社会的竞争节奏。一旦出现种种问题,如暂时的失业、年老、生病、事故等丧失了取得收入的能力,或因病致贫,或其他的生活困难等。这些问题若不能妥善解决,农民就不会轻易地将赖以维持生存的承包土地流转出去。将自己的“命根子”流转出去不仅等于将自己的主要收入流转出去,而且也意味着将自己最后的一份生活保障放弃。因此,需要通过建立农村社会保障制度,对土地转出方提供相应保障。对于土地转入方而言,他们经营土地流转来的成片农村土地,投入大量的资金,从事规模化、专业化经营与生产。高投入、周期长的特点决定着农业经营的高风险,他们面临自然和市场两重风险,有可能受到自然灾害、自然条件等自然风险的影响,同时可能会受到农产品生产的市场价格、市场供求等的影响,资金链断裂,难以实现利润目标。这些会严重地影响他们从事农业生产的积极性。因此,需要通过建立农村社会保障制度,对土地转入方给予保障,提高他们农业生产的积极性。
(三)土地流转的限制条件
在农村土地流转中,虽然各地对流转双方规定了比较严格的限制条件,如农村土地承包经营权权属明晰,权证齐全有效;出让方和受让方就流转方式、价格、期限等协商一致;受让双方必须是具有完全民事权利能力和民事行为能力的自然人、村集体经济组织、法人或其他组织,且具有相应的投资经营能力;受让方经营流转的土地要符合国家的法律法规、环境保护政策等规定,符合本地农业产业发展规划、城乡一体化建设规划、土地利用规划,并且不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途;同等条件下,本集体经济组织成员享有优先权等。这些规定本身是对土地流转的一种限制,另一个层面上也说明了农村社会保障制度的缺陷与不足。在农村社会保障制度不完善的情况下,土地流转后容易出现农民就业难的问题。土地流转后,很多地方政府采取的是“放任自流”的就业政策,对农村劳动力转移缺乏有效的引导和扶持。农村土地流转后,有些农民花光了土地流转金后,一时又找不到工作,变成了没有土地、没有资金、没有生活保障的“吉普赛人”,严重影响了社会稳定。[5]随着土地的流转而脱离了农业劳动、尚未摆脱农民身份的这部分人以及伴随着城市化和工业化的进程而被迫失去土地的失地农民,都面临着现代社会潜伏的各种风险的威胁。因此,土地流转之后,首先受到威胁和冲击的就是这些因为种种原因而失去土地的人。
二、农村社会保障制度的缺陷严重影响农村土地流转
我国农村人多地少,土地资源宝贵,欲使每个农户拥有较为充分的基本的生活保障、就業保障和养老保障,就不得不平均分配土地。我国现有的农村土地家庭承包制,只要是农业户口,无论是在做工还是经商,都能够分得一份土地,这是目前我国农村基本的社会保障形式。我国农村社会保障制度的特点是“幼弱”的,[6]社会化程度偏低,远远不能满足农民对于各项保障制度的迫切需求。现阶段我国农村社会保障制度的缺陷主要表现在以下几个方面:
首先,农村社会保障程度低,覆盖范围较狭小。我国现行社会保障的主要对象是国有企业职工、国家机关事业单位职工和参照国有企业办法实行社会保障的城市集体企业的职工,而农村地区的居民和带有农民身份的工人,始终处于我国社会保障体系的边缘。长期以来,农村社会保障无论是在范围还是在标准上,相对于城市而言是极低的。其次,农村社会保障资金严重不足,来源不尽合理。据资料显示,在城乡社会保障资金的来源方面,农村社会保障资金的筹集是以农民个人缴纳为主,集体次之,国家为补充,在农村社会保障建设过程中,国家和集体所体现的社会责任过小,而农民由于收入增长缓慢,支付能力有限,难以缴纳过多的保障资金。再次,农村社会保障缺乏科学规范的管理体制,欠缺可操作性。农村社会保障事业的管理主要以民政为主,承担着救灾救济、安置、社会优抚、养老保险等业务;卫生部门负责医疗保障;农业局、山区办、扶贫办等部门也承担了部分农村保险工作。实践中,各部门从本部门利益出发,在实际工作中经常会发生决策及管理上的摩擦和矛盾,导致相互扯皮,效率低下。多部门管理的短期行为倾向严重,影响了农村社会保障实施的长期性和稳定性。政事不分,缺乏监督。制度的可操作性较差,如在许多农村地区进行社会救助资金的发放时,没有具体的贫困标准与救济标准,评价一个家庭是否贫困时,只凭主观判断,标准下降幅度大,受救济的人数大量减少。
从各项农村社会保障制度出发,如从农村最低生活保障、农村就业保障、农村养老保障、农村医疗保障等方面来看,在我国广大农村地区,每一项具体的社会保障制度存在着各自的不足与缺陷,现分别进行分析:
其一,农村最低生活保障。绝大多数农民的主要收入来源仍依赖于土地的产出,土地的基本产出能力决定了农民贫困的界线,农民拥有的土地数目、贫瘠程度决定了农民能否获得基本的生活保障。我国集体土地承包经营责任制分“口粮田”与“责任田”,但现行我国土地流转制度很少考虑“口粮田”对于农民的重要意义,基本上采取的是“一刀切”的方式,用征地补偿替代土地的保障功能。由于现行流转制度不规范、收益分配不尽合理,农村土地流转收益往往不能落实到农民身上。其二,农村就业保障。土地为农民提供就业机会。由于每个农民拥有一定的农业生产的基本生产要素,即土地,因而农民总能就业或不充分就业。在国家发展速度较快、就业机会较多、农民年轻力壮时,可以外出经商务工,农业仅作为一种副业。在我国第二、三产业发达的沿海地区,有相当一部分农民依赖土地以外的就业机会,但是城市的就业机会与他们手中土地相比,都具有风险性和不稳定性。出于寻求保障的心理,他们中的大部分人都保留着对土地的承包权和经营权。对农村土地的占有无疑减少了农民的择业风险,农民职业选择提供了一条后路。其三,农村养老保障。现代化社会养老保险体系在我国广大农村地区尚未建立。我国大部分农村地区依然保持着以土地为依托的家庭养老方式。老年人可以将土地交给家庭成员经营,也可以通过土地的流转获得一定的租金用于养老。年迈农民也可以将土地转包出去以获得部分生存保障。一些年龄较大的农民,尽管已经没有精力和能力经营好承包地,但宁肯粗放经营也不愿将土地流转出去。我国现行的农村养老保险主要遵循个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持的原则①。但农民的收入长期徘徊不前,集体经济又几乎徒有虚名,制约了农村养老保障制度的建设。其四,农村医疗保障。对农民及其家庭造成重大威胁的是一些大病、重病,这些疾病的治疗往往要花费农民数年的积蓄,甚至大量农村地区农民出现了“因病致贫”与“因病返贫”。农村土地实行家庭承包经营以来,传统集体经济基础上的农村合作医疗制度逐渐瓦解,农村新合作医疗制度在全国还未全部展开,农村的医疗保障主要还是由土地来承担。但是,新型农村合作医疗制度还是存在一些不够完善的地方,如报销程序较为复杂,先支付后报销在很大程度上增加了该项制度运行和执行的成本,新制度不包括农民因意外伤害而导致的医疗费用等。
三、农村土地流转的前提工作:完善农村社会保障制度
我国农村的社会保障需要有新的内容和新的制度安排出台,而不仅仅是依赖土地来充当农民社会保障的最后底线。当前农村社会保障制度创新的时机已经成熟,我国的财政有能力负担起农村社会保障制度建设的支出。[7]从我国农村的实际出发,按照先发达地区,后偏远贫困地区;先农村最低生活保障和农村合作医疗,再养老保险;先保障农村中的弱势群体,再一般群众;先试点,再推广等原则进行。
(一)农村社会保障基础工作的厘清与明确
农村社会保障项目、范围及其对象。在我国农村经济比较落后、农民收入低且不稳定、抵御风险和灾害能力弱等情况下,需要得到保障和帮助的项目还很多,诸如子女上学、生育、增产不增收、农村劳动力转移离开土地后的收入稳定等问题,都还没有得到解决,从社会保障的角度都应得到保障。在我国农村社会保障制度不健全、需要保障范围比较广、对象比较多的情况下,更应该明确做出规定。哪部分农民,什么样的农民,达到什么标准,通过什么样的程序,才能得到社会保障。
农村社会保障机构及政府地位定位。加强农村社会保障管理机构建设,建立全国统一的、有权威的农村社会保障管理机构。完善农村保障的监督体系,加强农村社会保障机构的队伍建设,通过内部提高职工素质和外部引进专业人才的途径,努力塑造和培育一支专业化、现代化、市场化管理所需要的专业队伍。不同的社会保障项目对执行机构有不同的要求,有的适合商业性的,如农村的商业保险;有的需要由政府出面出资来办,如属于公共产品的农村社会福利;有的可以通过合作,或农民间的合作,或政府、集体、农民个人共同合作等。有些农村社会保障制度需要政府来办,有的需要政府支持。政府在农村社会保障制度建设中应扮演什么样的角色,是一个十分重要的问题。政府应承担起制度设计和规范、财政保障以及监督、执行等责任,具体而言,必须明确政府在农村社会保障资金来源中的主导责任,加大中央和地方财政对农村社会保障的投入力度。在中央和地方财政的负担分配上,应该根据地区经济的发展情况确定地方财政和中央财政分配的比例。对于欠发达地区和不发达地区,中央财政应当给予一定程度的补贴。实现“小机构、大服务”和“小政府、大社会”的格局。国家应当根据目前我国农村的实际情况和促进农村承包土地经营权流转的要求,制订和出台一些相应的政策措施,为农村经济的发展和农民收入的提高做出贡献。实行“推—拉”结合的就业政策②,不断完善农民就业服务体系。
多渠道、多形式筹集农村社会保障资金。资金问题是社会保障制度运行的关键,是制约我国农村社会保障事业发展的瓶颈。我国的农村社会保障基金主要来源于财政拨款、集体补助、社会筹集、个人缴费,但由于制度安排、经济发展水平以及政策支撑上的种种原因,这些筹资渠道通畅程度均不理想,使得农村社会保障基金缺乏,影响了农村社会保障制度的实施。积极促进社会保障基金筹集从单一化走向多元化。在农村建立现代社会保障制度,逐步将农村的社会保障由依靠承包地转为依靠社会和制度,大幅提高国家财政对农村社会保障的支出比例,尤其要将增加投入的重点放在农村,结合地方财政和农民自筹资金,多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等保险,使农民得到充分的社会保障,改变农村落后的生产方式和农民传统的生活方式。可将发行国债的部分收益、部分国有资产和国有企业收益,通过转移支付等形式,支持农民的社会保障体系建设;国家把在现行征地制度之下地方政府低买高卖取得的土地级差地租的大头切到农民的社会保障基金上;可以考虑在若干年内将农业税中的一部分转为农村居民的社会保障金,同时还可以通过征收社会保障税的形式来筹集社会保障资金,社会保障税作为附加税[8],由税务机关统一征收,富者多缴,起到“抑富济贫”的作用。借鉴福利彩票、体育彩票的经验,发行社会保障彩票,从社会广泛募集资金。
多层次的农村社会保障结构层次。我国农村目前不具备建立一元社会保障制度的现实可行性。农村社会保障制度的建立必须针对不同的群体分层次分类别。如农民工可纳入城镇社会保障制度。農民工因其主要生活范围在城市,且与用人单位建立劳动关系,可纳入城镇社会保障制度。而农业劳动者可建立农村社会保障制度,农村社会保障制度资金来源可以考虑“以土地换保障”的方案③。困难群体应纳入农村最低生活保障制度。对于农村的困难群体以及老人,可考虑将其纳入到农村最低生活保障制度。国家除了向保障对象提供资金补助外,还应采用实物补助,以及面对五保对象等特困人口提供救助性服务,逐步将五保对象纳入最低生活保障制度的覆盖体系之中,使更多无力耕种土地的老、弱、病、残农民放弃对土地的依赖,促进土地的集约化经营。积极探索开展“双置换”改革试点工作,鼓励农民用土地承包经营权、宅基地和住房置换城镇社会保障及住房保障,实现农民向市民的身份置换。提升土地保障和家庭保障的“造血”功能。土地保障和家庭保障是农村社会保障体系的有益补充。要进一步调整农村产业结构,加强农业基础设施建设,加大科技扶贫力度,提高土地产出效益,使农业增产、农民增收;另一方面,家庭保障主要依赖于子女的赡养,而子女的赡养能力往往决定于就业状况,就业状况又决定于受教育程度。加大农村教育投入,提高农民子女的文化素质,增强其将来的就业能力,从源头着手,为家庭保障提升“造血”功能。
(二)不同类别的农村社会保障制度的完善
建立健全农村最低生活保障制度。最低生活保障是国民应该享有的基本权利,是以保障公民基本生存权利为目的的社会救助制度,是社会保障体系中的最后一道“安全网”。2008年,中央财政支持全面建立和完善农村最低生活保障制度,月人均财政补助标准由30元提高到50元,中央财政对中西部地区以及东部的一部分地区补助比例由2007年的三分之一提高到2008年的70%。[9]建立专门针对农民的最低生活保障制度,可参考城市标准进行,资金一部分来源于土地流转的补偿安置,另一部分则由地方财政直接补贴。在具体实施过程中,可通过实物保障与货币保障相结合的办法来实行。最低生活保障资金来源,可由县、乡、村三级根据具体情况按照不同比例来分担,可以考虑采用由县、乡两级负责保障资金,村提供口粮、燃料、住房维修等物资的办法。
加快建立农村社会医疗保障制度。建立以大病统筹为主的新型农村互助合作医疗制度,根据本地经济发展水平、财政收入、农民个人收入情况,通过确定一个合理的缴费标准,来提高农民的参保率,然后集中有限的财力,用全体的缴费资助大病患者,以体现“互助”精神。
灵活的农村社会养老保险制度。建立健全社会化的养老保障体系是满足日益分化的农民对于养老问题的迫切需求,这同时也是让农民分享社会、经济发展成果的一条现实途径。对经济落后,不完全具备开展社会养老保险条件的地区,以家庭为单位的养老方式在一定时期内还应当是农村养老保障的主要形式。养老保险的形式可以多样化,主要有基本养老保险、补充养老保险、商业养老保险等。一般地区普遍建立基本养老保险制度,缴费方式应有别于城市。在乡农民由个人、各级财政分别负担,按合理比例缴费,计入以身份证号码为编码的全国通用个人账户。进城务工农民享受当地职工同等待遇,按所在地区养老保险政策,由个人和用工单位按一定标准灵活缴费,计入个人通用账户。同时规范养老保险基金管理,在确保基金安全性的前提下,努力实现基金的保值增值。也可从目前农村老龄化的压力以及我国政府的财政支付能力等依据出发,65岁以上拥有农村户籍的老年人,无论其就业历史和收入状况如何,均可获得以国家财政为基础的、按月领取的有保障的养老金。这被称为是“农村最低社会养老金制度”或者“普惠制养老模式”。
注 释:
① 中华人民共和国民政部《县级农村社会养老保险基本方案》(1992年)。
② “推”,主要从提高农民素质和技能方面入手,加强失地农民的劳动技能培训,使他们更好地适应就业市场的需求。“拉”,政府利用引导性政策,鼓励农民就业; 努力拓宽农民的就业渠道;积极关注农业产业化在吸纳劳动力就业方面的重要作用。
③ 所谓“以土地换保障”是指这样一种用社会保障替代土地保障的方案:农民在年老、到转包土地企业务农、到乡镇企业就业、进入小城镇定居的时候,让出其原先承包经营的土地,由转包者缴纳一定数量的经济补偿,使其参加相应的社会保险;或在因建设被征用土地的情况下,征地单位用征地补偿费的一部分为被征地农民建立养老保险。
参考文献:
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责任编辑莫仲宁
The Improvement of China"s Rural Social Security System
——The precondition and foundation based on the transfer of rural land
LI Chang-jian XU Li-feng
(Huazhong Agricultural UniversityWuhanHubei430070)
Abstract: China"s rural social security system is not perfect, the majority of farmers are excluded from China"s rural social security system which has resulted in the serious impact on the rural land circulation. The rural land in China shoulders such social security functions as the farmers" basic livelihood, their pensions and employment. The perfection of China"s rural social security system will provide a strong guarantee for the scale development of its rural land and its smooth transfer.
Key words: migrant workers; the urbanization of migrant workers; cultural logic; security economics