[摘 要]省级人民政府的高等教育职能是法定职能，在实施对高等教育管理的过程中，具有十分重要的地位和作用。省级人民政府必须切实转变政府职能，严格按照根据宪法和法律规定的权限、程序和方式管理高等教育事业，努力实现高等教育事业全面、协调和可持续发展。
[关键词]省(自治区、直辖市)人民政府；高等教育；政府职能
[中图分类号]13625
[文献标识码]A
[文章编号]1004—4434(2006)02—0188—04
一、省级人民政府的高等教育职能是法定职能
我国省级人民政府的高等教育职能，是宪法和法律赋予的。《中华人民共和国宪法》第十九条明确规定：“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。”“国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。”第一百零七条规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”作为国家的根本大法，宪法把发展包括高等教育在内的社会主义教育事业作为国家的一项基本制度，并将管理教育事业规定为地方政府的重要职能。
根据宪法的规定，《中华人民共和国教育法》第十四条进一步明确规定：“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。高等教育由国务院和省(自治区、直辖市)人民政府管理。”这是关于我国教育事业管理体制的规定，即我国教育事业实行国务院和地方各级人民政府分级管理、分工负责的管理体制，其中高等教育实行国务院和省(自治区、直辖市)人民政府两级管理、分工负责的管理体制。
高等教育职能的法定性，决定了省(自治区、直辖市)人民政府及其工作人员在履行高等教育职能的过程中，必须充分认识并高度重视所肩负的高等教育职能是法定职能，自觉维护宪法和法律的权威和尊严，切实根据宪法和法律授予的权限，严格按照法定的程序和方式管理高等教育事业。省(自治区、直辖市)人民政府在履行宪法和法律赋予的高等教育职能时，应当坚持以下几项原则：一是职权法定原则。与法律规定公民的权利原则——凡法律没有禁止的公民皆可为之——不同，任何政府或部门非经宪法和法律规定不能具有管理高等教育的资格和职权，法律禁止则更不得为之。省(自治区、直辖市)人民政府既不能擅自扩大职能范围或改变职能内容实施管理，也不能将职能分解下放给不具备履行资格的政府或部门去履行；二是法律优先原则。宪法的效力高于任何法律和法规的效力，法律的效力高于任何法规的效力。涉及高等教育管理的任何行政法规、地方性法规和规章，都不得与法律相抵触，凡有抵触都以法律为准，任何法规的规定都必须五条件服从法律的规定；三是依法行政的原则。省(自治区、直辖市)人民政府在实施对高等教育管理时，不仅必须根据法律和法律的授权制定行政规范，还要求所作出的具体行政作为必须符合法律的规定；四是权责统一的原则。宪法和法律赋予省(自治区、直辖市)人民政府的高等教育的职权，实际上也是义务和责任，职权与职责是统一的，是一件事情的两面。与公民的权利可以行使也可以放弃不同，政府职能必须行使不能放弃。政府不依法行使职权，就是不履行法律义务，就是失职行为，严重的还将被追究法律责任。
二、各省(自治区、直辖市)人民政府必须充分认识和全面履行其高等教育职能
省级人民政府的高等教育职能是依照法律和行政法规的规定，遵循高等教育的规律，根据高等教育改革发展的实际情况确立的，具体内容应当包括以下几个方面：
(一)贯彻落实党和国家关于高等教育的路线、方针和政策以及法律、法规。执行本级人民代表大会及其常务委员会有关高等教育的决议。起草有关高等教育的法规草案。根据实际情况研究制订本地区贯彻执行党和国家关于高等教育的路线、方针和政策以及法律、法规的措施和办法。
(二)统筹协调本地区高等教育事业。研究提出本地区高等教育改革与发展战略，组织制订并实施本地区高等教育事业中长期发展规划。组织制订并实施本地区高等教育管理体制改革和学校布局结构调整方案。
(三)审核高等学校设立、分立、合并、终止、变更名称、类别和其他重要事项。经国务院授权，直接审批实施专科教育的高等学校的设立、分立、合并、终止、变更名称、类别和其他重要事项。根据国务院规定的原则制定设立实施非学历教育的其他高等教育机构的具体标准。
(四)管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。
1．监督、检查各高等学校贯彻执行党和国家有关高等教育的法律法规以及路线、方针和政策的情况。
2．指导、检查各高等学校研究制订改革与发展战略以及中长期发展规划。
3．指导、检查各高等学校的基础设施建设、学科专业建设和师资队伍建设，确保各高等学校的办学条件达到国家规定标准。
4．指导、检查各高等学校的思想政治工作、教学工作、科学研究工作、学生工作，确保本地区高等教育的教学质量、办学水平和办学效益。组织对直接管理的高等学校进行办学水平和教学质量的监督、检查与评估。
5．协调并指导本地区高等学历教育的招生考试和毕业生就业工作。
6．规划、指导本地区高等教育领域自然科学和哲学社会科学研究，组织高等学校承担国家及本地区重大科研项目，指导高等学校高新技术应用研究与成果推广，研究拟订发展校办产业和鼓励教育与经济科技结合的政策。
7．协调并指导本地区各高等学校的校际协作和经验交流，跨地区、跨部门联合办学以及面向社会办学。
8．按照领导干部管理权限任免直接管理的高等学校的校(院)长和副校(院)长。
(五)统筹规划和协调指导本地区高等教育自学考试、现代远程教育和其他高等非学历教育事业。
(六)认真落实《教育法》和《高等教育法》的有关规定，为本地区高等教育发展提供资金投入和条件保障。
1．建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应。
2．组织有关部门制订本行政区域内高等学校年经费开支标准和筹措办法，作为举办者和高等学校筹措办学经费的基本依据。指导、监督和检查本地区高等学校依法建立、健全财务管理制度，合理使用和严格管理教育经费，提高教育投资效益。
3．组织制订并协调落实土地、建设、税收等方面的优惠政策，为高等学校提供条件保障。
4．积极引导和大力扶持民办高等学校努力增加办学投入，不断充实和完善办学条件。
5．积极引导和鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人向高等教育投入。
(七)协调、指导本地区高等教育系统的对外交流工作，高等学校卫生、安全和保卫工作，后勤社会化工作等。
省级人民政府的高等教育职能，从管理领域上看属于社会职能；从性质上看属于管理性职能和服务性职能；从功能上看具有计划职能、组织职能、协调职能和控制职能的作用；从范围上看既包含普通高等教育又包含成人高等教育，既包含学历教育又包含非学历教育，既包含学校高等教育又包含社会高等教育，既包含全日制高等教育又包含非全日制高等教育。各省(自治区、直辖市)人民政府一方面必须充分地和准确地认识其高等教育职能的具体内容及其性质、功能和范围；另一方面必须全面地和有效地履行其高等教育职能，发挥政府职能规定的职责和作用，实施政府对高等教育的正确领导和有效管理，促进高等教育事业全面、协调和可持续发展。
省级人民政府认真履行其高等教育职能至关重要。
首先，我国原有的高等教育管理体制和布局结构形成于20世纪50年代，与当时的计划经济体制相适应，其基本特征就是“条块分割”和高等学校由中央部门及省级地方政府共同管理。这种体制曾经起到过积极作用，但是也造成了高校规模偏小、办学质量和效益不高等弊端，使有限的教育资源不能得到合理配置和有效利用。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和高等教育的不断发展，原有的高等教育管理体制越来越不适应社会主义市场经济体制和高等教育改革发展的需要，“条块分割”、“小而全”的弊端不断暴露出来。最近几年，在党中央、国务院的正确领导下，我国高等教育管理体制改革取得了重大进展，改革成效非常明显。据统计，截至2004年6月，我国现有2211所高等学校中，由中央部门管理的128所，占学校总数的5． 79％；由省(自治区、直辖市)管理的2083所，占学校总数的94．21％。其中普通高等学校1683所，由中央部门管理的110所，占学校总数的6．53％；由省(自治区、直辖市)管理的1573所，占学校总数的93．47％。此外，中央部门所属的高等学校除了重大事项以外，其他事项也是由学校所在地政府负责管理。目前，符合社会主义市场经济要求和切合我国国情的高等教育新的管理体制已经基本建立起来。在这种体制中，虽然继续实行国务院和省 (自治区、直辖市)人民政府两级管理、分工负责，但在管理中是以省(自治区、直辖市)人民政府为主的。省(自治区、直辖市)人民政府在国务院的统一领导下直接管理绝大部分高等学校和全部非学校高等教育(如高等教育自学考试和学历文凭考试)，其地位和作用至关重要。
其次，根据高等教育管理职能分工，国务院主要是通过制定有关行政法规、政策规定以及改革发展的战略、目标和规划等方式实施对全国高等教育的统一领导和宏观管理，以确保高等教育事业遵守国家的法律法规，贯彻党和国家的教育方针和政策，坚持社会主义的办学方向，实现为经济建设和社会发展服务的目标。省(自治区、直辖市)人民政府通过比较具体和直接的方式对本行政区域内的高等教育事业实施管理：通过贯彻落实党和国家有关高等教育的法律法规和大政方针，确保国家对高等教育的统一领导和有效管理；通过对本行政区域内所有高等学校(含中央部门举办的高等学校)的改革发展战略、办学指导思想、办学定位、学科专业建设等进行统筹规划，促使高等教育切实为本地区的经济建设和社会发展服务，确保高等学校的各项事业持续、健康、快速发展；通过协调解决各高等学校在发展过程中遇到的诸如资金、土地、基础设施建设、后勤及生活条件保障等各种矛盾、问题和困难，确保学校具备生存与发展的条件；通过指导和检查高等学校进一步加强师资队伍建设和学科专业建设，突出抓好教学工作、科研工作和学生管理工作，确保本地区高等教育的教学质量、办学水平和办学效益。可见，在实施对高等教育的管理过程中，省(自治区、直辖市)人民政府比较具体和直接，所涉及的都是高等学校生存和发展的具体问题和实际问题。省(自治区、直辖市)人民政府认真履行其高等教育职能，是我国高等教育改革和发展的基本前提和重要保障。
最后，教育作为上层建筑，其发展决定于经济发展。我国地域辽阔，经济社会发展极不平衡。在同一时期的不同区域，经济建设和社会发展的差距很大。所以，我国高等教育的发展是很不平衡的，地区间的差距很大。另外，从世界高等教育发展现状看，政府的高等教育管理职能主要由省(州)级政府履行的。因此，试图用全国统一的发展标准和办法来管理全国的高等教育事业，显然不符合我国高等教育发展的实际情况，不利于全国高等教育事业的发展。从我国高等教育改革发展的现实需要出发，必须在国家宏观政策指导下加强省级政府统筹力度，强化省(自治区、直辖市)人民政府的高等教育职能，进一步扩大省(自治区、直辖市)人民政府高等教育管理的权限，充分发挥省级人民政府在高等教育管理中的地位和作用。
三、切实转变政府职能，促进高等教育全面、协调和可持续发展
我们知道，政府职能的转变决定于行政环境的变化，特别是经济环境和法制环境的改变。党的十四大以后，我国社会主义市场经济体制逐步建立并不断完善，经济全球化、加入WTO和依法治国基本方略的全面实施对我国社会主义市场经济的发展提出了新的更高的要求。社会主义市场经济本质上是市场在资源配置中起基础性调节作用的经济，而不是行政手段在资源配置中起基础性作用的经济；是信用经济和法治经济，而不是权力经济或长官意志经济。在市场经济体制下，政府的主要职能是服务，主要任务是宏观调控。
根据新形势下我国政府职能转变的总体要求和高等教育改革发展的实际情况，省(自治区、直辖市)人民政府在实施高等教育管理过程中必须切实转变政府职能和管理方式，改变过去政府在高等教育管理中统得太死、管得过多的状况，依法扩大高等学校的自主权，强化政府对高等教育宏观调控与服务的职能，真正建立起适合我国国情的、能够促进高等教育全面、协调、可持续发展的管理体制。
(一)由人治转变为法治。改革开放以来，我国在政治体制改革、社会主义民主和法制建设以及实施依法治国基本方略方面取得了伟大的成就；但是，由于历史原因，我国还不同程度地存在重人治轻法治的情况。这种情况反映在政府对高等教育管理上，突出的表现就是没有很好地落实高等学校的办学自主权。根据《高等教育法》的规定，我国高等学校享有的自主权有以下几个方面：(1)招生自主权：高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例。(2)教育教学自主权：高等学校依法自主设置和调整学科、专业，根据教学需要自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动。(3)科学研究自主权：高等学校根据自身条件自聋开展科学研究、技术开发、社会服务和国内外科技交流合作。 (4)机构设置自主权：高等学校根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备。(5)教师管理自主权：按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配。 (6)学生管理自主权：学生学籍管理，奖励或处分，颁发有关证书。(7)经费使用自主权：高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。省(自治区、直辖市)人民政府实施对高等教育管理的过程中，要按照国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》提出的“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信”的基本要求，严格依照有关法律、法规和规章的规定进行，而不取决于行政首长的意志。
(二)变微观管理为宏观管理。在过去相当长的一个时期，省(自治区、直辖市)人民政府对高等教育特别是高等学校的管理方式是全面监管和具体干预，实践证明这种微观管理方式不利于有效地发挥政府的职责和作用，不利于调动高等学校办学和管理的积极性，不利于高等教育的健康发展。毫无疑问，政府对高等教育的管理如果陷入微观管理，不仅削弱以至于损害政府的宏观管理功能，同时也削弱和损害高等学校应有的学术自由与办学自主权。根据行政环境变化的实际情况和高等教育发展的需要，必须改变省(自治区、直辖市)人民政府对高等教育的管理方式和管理办法，也就是将政府对高等教育的全面监管和具体干预转变为宏观管理与有效调控。
(三)淡化管理性职能，强化服务性职能。国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确要求：“凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决。”省(自治区、直辖市)人民政府应当依法界定和规范高等教育管理的社会管理与公共服务职能，切实把政府的高等教育管理职能转到主要为高等教育服务和为高等学校创造良好发展环境上来。要不断淡化行政管理的意识、强化公共服务意识，逐步建立促进高等教育全面、协调、可持续发展现代公共服务体制。
(四)改革行政审批制度。改革行政审批制度，是转变政府职能的关键环节和核心内容，也是衡量政府职能转变程度的重要标志。首先，进一步精简行政审批事项，取消不合理的审批事项。其次，进一步改进审批方式、提高审批工作效率。再次，进一步规范对审批事项的管理。经过多次清理，省 (自治区、直辖市)人民政府高等教育职能中的行政审批事项有的被保留下来，有的则已被取消了。对保留的行政审批事项，要建立结构合理、管理科学、程序严密、制约有效的管理制度；对取消的审批事项，要建立后续监管制度，防止管理脱节。最后，建立配套制度，推进收费制度的改革。
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[责任编辑：青 山]