探索建立行政执法部门岗位风险防控新机制——以通州工商局“三联三防工程”为例 (完整)推行“三联”工作机制的实践与思考

时间:2023-04-09 09:00:03 来源:网友投稿

探索建立行政执法部门岗位风险防控新机制——以通州工商局“三联三防工程”为例 探索建立行政执法部门岗位风险防控新机制——以通州工商局“三联三防工程”为例邵爱军【摘要】"Threekindsofcooperationandpreventio下面是小编为大家整理的探索建立行政执法部门岗位风险防控新机制——以通州工商局“三联三防工程”为例 ,供大家参考。

探索建立行政执法部门岗位风险防控新机制——以通州工商局“三联三防工程”为例

  探索建立行政执法部门岗位风险防控新机制——以通州工商局“三联三防工程”为例

  邵爱军

  【摘

  要】"Threekindsofcooperationandpreventionproject"isthenewpositionriskspreventionmechanism.Administrativeandjusticedepartmentsactivelycooperatewithdisciplineinspectioncommissionstoestablishpositionanti-corruptioneducationworkingmechanismandmainlypreventtheanti-corruptionrisks.Theyalsocollaboratewithcourtstoestablishexecutivework-ingmechanismruledbylawandchieflypreventtherisksoflawenforcement.What'smore,theyworkjointlywithprocuratoratestoestablishaworkingmechanismofpreventingcrimesbyabusingpowersandprincipallypreventtheriskofdutydereliction.Thenewmechanismeffectivelyunitesresources,takesadvantageofseveralprofessionalforcesandformsaunitedpowertopreventrisks.Inthisway,wecanbreaktheclosedstateofanti-corruptionconstructioninnercirculationamonggovernmentaldepartments,andimprovetheanti-corruptionanddutyfulfillmentriskspreventinglevelamongadministrativeandjusticedepartments.%“三联三防工程”是通州工商局探索建立的岗位风险防控新机制。“三联三防”是指行政执法部门主动联合纪委建立岗位廉政教育工作机制,重点防控廉政风险;主动联合法院建立依法行政工作机制,重点防控执法风险;主动联合检察院建立预防职务犯罪工作机制,重点防控渎职风险。这一机制的建立,有效地整合了资源,借助多方专业力量,形成风险联防合力,从而打破了当

  前政府部门廉政建设内部循环的封闭格局,提高了行政执法部门廉政风险和履职风险防控的水平。

  【期刊名称】《廉政文化研究》

  【年(卷),期】2012(000)002【总页数】5页(P67-71)

  【关键词】岗位风险;防控机制;三联三防

  【作

  者】邵爱军

  【作者单位】南通市通州工商行政管理局,江苏南通22600【正文语种】中

  文

  【中图分类】D630.2011年,江苏省南通市通州工商局立足自身职能,紧贴工商工作实际与特点,在创新岗位廉政教育基础上,进一步探索科学化、制度化、特色化反腐之路,探索建立内外互动式风险防控新机制——“三联三防工程”。所谓“三联三防”,是指行政执法部门主动联合纪委建立岗位廉政教育工作机制,重点防控廉政风险;主动联合法院建立依法行政工作机制,重点防控执法风险;主动联合检察院建立预防职务犯罪工作机制,重点防控渎职风险。实施“三联三防工程”目的就是要通过整合资源,借助专业力量形成风险联防合力,提升行政执法部门抗御廉政风险和履职风险的能力,更好地服务地方社会经济又好又快发展。

  (一)行政执法部门风险防控拓展深化、自然演进的内在规律,是“三联三防工程”实施的本质原因

  行政执法部门岗位风险防控,一般是指通过实施教育、管理、监督等措施,防止贪

  污腐败、失职渎职、玩忽职守、滥用职权等违法违纪行为的发生,主动避免所有可能被行政问责或司法追究的风险。岗位风险防控过程是一个拓展深化的渐进过程,在廉政教育这一基础性环节取得一定成效后,必然要向制度、管理、监督等环节进行深化探索、拓展延伸,从而把廉政教育的成果,真正转化为风险防控的成果,建构起一个全方位的惩防体系。近两年来,各地行政执法部门加大了廉政建设力度,探索实施了岗位廉政教育模式,集风险教育、制度教育、情景教育、提醒教育等形式于一身,取得了较好的效果,为风险防控的拓展深化奠定了一定的基础。同时,从近年来行政机关发生的违法违纪案件来看,其原因既与工作人员政治、道德素质的缺乏有关,也与能力素质的缺失、管理机制的缺陷等因素有关。这些问题,并不是一个单纯的教育可以彻底解决的。以工商部门为例,具体承担着400多部法律法规和行政规章赋予的监管执法职责,职责越多也就意味着风险越多、越高、越复杂,单纯的廉政教育已经不足以防控日益复杂、多样的履职风险。在此情况下,行政职能部门只有突破部门自我防控的局限,向纪委、司法等外部专业部门借力,整合各种行政资源,才能更为有效地建立岗位风险防范的长效机制。

  (二)行政执法部门岗位风险紧密关联、伴生共存的内在特质,是“三联三防工程”实施的直接原因

  行政执法部门是风险防控的重点部门,原因在于握有国家赋予的公权力,权力与风险是成正比例的。以工商部门为例,除了政府机关共性的人、财、物管理权限外,国家还赋予了行政审批、行政处罚、市场监管等权力。权力的另一面就是义务和责任,不能履行义务和责任的时候,风险就会随之而来。行政执法部门按岗位风险的性质、产生的原因,可以归纳为以下三类:廉政风险、执法风险、渎职风险。从近些年全国行政执法部门发生的违法违纪案件和失职渎职事件看,绝大部分与其职务行为有着直接关系。这说明在行政执法机关,廉政风险与执法风险、渎职风险往往是伴生共存、相互关联、互为因果,有时又相互转化。这三类风险的高度关联,决

  定了三类风险的防控,也必须是一个互为关联的系统,立足于一个统一的平台。单纯地、孤立地分别防控三类风险,只能暂时控制某一类风险的诱发,而无法从根本上阻止它向另一类风险的转化。因此,为了提高风险防控能力和防控效能,行政执法部门有必要突破仅仅依靠自我防范的旧框框,借助社会管理创新思路,将廉政风险、执法风险、渎职风险的防控统一整合到一个平台,借助纪委、法院、检察院专业力量,通过整合资源、内外联动,推进风险防控的系统化、科学化、制度化,提高廉政风险和履职风险防控的水平。

  (三)纪检司法部门职能工作与时俱进、拓展延伸的内在需求,是“三联三防工程”实施的重要原因

  当前纪检、司法部门对行政执法部门的监督、指导,往往贴着自上而下的监督者与被监督者、领导和被领导的身份标签,采取任务指派和检查的方式,从而影响了纪检、司法部门的指导监督与行政部门廉政建设之间产生最大的效能交集,也在一定程度上阻碍了纪委、司法部门职能工作的深化拓展。随着廉政建设的深入发展,越来越要求纪检、司法部门尽快寻找到一个新的平台前移监督阵地,以参与的姿态融入到行政执法部门廉政建设的系统内部,使纪检、司法部门的监督指导成为行政部门廉政建设的自我需求和内在组成部分,从而在这个互动过程中实现纪检、司法行政职能的不断创新、拓展。

  行政执法部门由于存在执法领域的差异性、法律法规的多样性、专业化水平的局限性和监管对象的复杂性等因素,必须主动借助外力提升风险防控水平。而这正给予了纪检、司法部门延伸工作领域、拓展监督阵地的良好契机。对于纪委、检察院而言,行政部门的主动借力,从过去被动接受教育和监督,变为主动邀请纪委、检察院共同开展专题教育和研讨,主动接受指导和监督,为纪委和检察院创新开展预防腐败与职务犯罪工作提供了前移的阵地;对审判机关而言,通过联防互动,拓展和延伸了司法监督领域,有利于双方共同分析引发行政诉讼的原因及其规律,努力从

  源头上深化依法行政建设,提升行政执法部门的履职公信力,减少行政争议,节约司法资源。从这个意义上讲,“三联三防工程”是纪检、司法、行政执法部门共同的内在需求,是联动各方互助、互联、互惠、互利的协作平台,也是各方优势互补、共建共赢的工作创新平台。

  通州工商局作为“三联三防工程”的试点单位,先期作了一些尝试和探索。

  (一)整合风险防控平台,搭建层级分明、分合有序、三位一体的金字塔式模块构架

  “三联三防工程”总体上是由一个实施意见、三个办法、23项具体制度和一个联席会议、三个专项工作小组构成。“一个意见”即:《关于在通州区工商行政管理系统开展“三联三防工程”的实施意见》;“三个办法”就是分别与纪委、法院、检察院联合制订的《关于建立岗位廉政教育联动机制的实施办法》、《关于建立行政审判与依法行政联防机制的实施办法》、《关于建立预防职务犯罪联动机制的实施办法》;“23项制度”就是在三个联动实施办法中,分别与纪委、法院、检察院建立的廉情分析制度、委托培训制度、委托“三述”制度等相关联动协作制度;“一个联席会议”就是行政执法部门与纪委、法院、检察院建立的联席会议制度;“三个专项工作小组”就是在整体框架下,行政执法部门与纪委、检察院、法院分别成立一个专项工作小组,具体负责双方联动事宜的联络、协调和具体组织实施。

  “三联三防工程”从横向上将廉政风险、执法风险、渎职风险进行有机串联,使行政执法部门把三种风险防控统一到一个平台;从纵向上,形成了由纪委牵头,联合检察院、法院共同支持行政执法部门开展风险防控工作,形成层级分明、分合有序、三位一体的金字塔式模块构架,增强了行政执法部门的抗风险能力。

  该工程不是行政执法部门单一联系三家权力机关,简单累加三种制度,而是通过联动联防机制,将行政执法部门职能与三家权力机关风险防范职能有机联系起来,在风险防控领域实现内外部资源的整合与共享。

  (二)细化三项联动机制,构建岗位风险防控互动格局

  1.与纪委联合,建立岗位廉政教育联动机制,防控廉政风险。借助与地方纪委建立的廉情分析、委托培训、委托“三述”、“三重一大”事项监督等七项联动制度,深入推进岗位廉政教育与廉政文化建设。一是完善监督制度。修订了《党组议事规则》、《经费支出管理实施办法》等内部制度,深化了干部职工的知情权、参与权和监督权。在纪委工作室的指导下,制订出台了《“三重一大”事项监督实施办法》,对全局的重大决策、重要干部任免和奖惩、重要项目安排和大额度资金使用等事项实施刚性监督。二是创新“三述”方法。将以往向社会和服务对象述职述廉述法由“自拉自唱”转变为委托第三方组织的新型“三述”模式,从参会对象产生、现场质询过程、评议结果统计等方面,全程委托纪委等相关部门组织并监督实施,有利于行政执法部门自觉接受社会评议,客观听取不同意见,切实改进工作作风,不断提升履职服务水平和群众满意度。三是优化廉政环境。大力开展廉政文化品牌创建活动,邀请纪委领导开展主题党课教育,组织演讲比赛、知识竞赛、摄影比赛、廉政书画展等多种活动,通过有效发挥廉政文化的导向、浸润、引领、渗透功能,在行政执法部门营造风清气正、崇廉尚洁的良好氛围。

  2.与法院联合,建立行政审判与依法行政联防机制,防控执法风险。利用与法院在信息互通、培训调研、指导防范、执行保障等四个方面建立的十项联动制度,全力提升依法行政水平。一是走出去,开阔执法视野。组织行政执法人员走进法庭,旁听行政诉讼案件庭审,体验法庭缜密的审理过程,掌握行政应诉要点和技巧,不断增强执法人员的证据意识、程序意识、时效意识与责任意识,提高行政执法水准。二是请进来,加强指导监督。请进法官,对行政执法部门的查结案件进行指导点评,对行政处罚案件的重要环节和疑难节点进行“集中会诊”,参与评选年度十佳优秀案卷等。针对日常行政执法中遇到的疑难问题,开展研讨交流,提升依法行政水平。三是共谋划,创优办案机制。为更好地指导基层人员提升办案水平,通州工商局借

  鉴法院经验做法,在全省工商系统创新推出了行政执法案例指导制度。同时,为进一步规范和约束行政处罚自由裁量权,首创了行政处罚自由裁量“因素·均数·系数”裁量法,得到了系统内外的关注和好评。

  3.与检察院联合,建立预防职务犯罪联动机制,防控渎职风险。依托与检察院建立的警示教育、风险分析指导、案件移送等六项联动制度,推进预防职务犯罪特别是渎职犯罪,全力保障干部履职的平安和谐。一是双向联动,强化风险意识。利用“5.10思廉日”、“12.9国际反腐败日”等时机,邀请检察官走进行政执法部门,视察指导防范工作,组织干部到区检察院参观警示教育基地,聆听检察官分析讲解;邀请预防职务犯罪方面的专家作预防职务犯罪专题讲座,共同排查隐性和潜在的风险点,做好渎职犯罪预防工作。二是专题调研,提升履职效能。围绕行政执法部门履职新情况、新风险点,加强与检察院开展互动交流和专题研讨,请检察机关从专业的角度,对行政执法部门履职工作中的重大风险点进行剖析,从法律要求、执法规范、合理避险等多个层面进行指导,有助于行政执法部门提升预防渎职能力。结合曾发生的食品安全监管渎职典型案例,帮助工商部门理清履职风险,指导风险防控,成效明显。三是总结归纳,创设监管规范。把“联防”工作中取得的成效及时转化为指导履职工作、提升防控效能的工作规范,是体现“三联三防工程”价值的衡量依据之一。工商局在与检察院联动研讨“食品监管风险”的基础上,及时组织编撰了全省首部《基层食品安全监管工作规范》,为基层工商人员开展食品安全监管提供了指导范本,化解了基层履职风险,得到了省局领导的充分肯定。

  “三联三防工程”是推进行政执法部门贯彻落实中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》提出的“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”廉政建设方针的有益探索和实践创新,把惩防体系建设落到了实处。经过通州工商局一段时间的试点,已经取得了一定的成效。

  (一)初显一定的社会影响力,具有推广前景和价值

  “三联三防工程”从开始推出实行就受到了社会传媒的广泛关注。《中国工商报》、《江苏经济报》、《南通日报》等媒体争先进行了专题报道,各地工商网站也相继进行了转载,国家监察部网站“预防腐败”栏目也登载了通州工商局的试点创新做法。各级领导也对这一工程高度关注,并寄予厚望。通州区纪委领导多次到通州工商局调研工程实施情况,并在通纪〔2011〕33号文中将该工程列为2011年度星级创建重点项目,要求在工商部门试点的基础上,向国土、税务等其他行政执法部门推广。通州区法院、检察院也将联动防控工作作为创新项目之一向上级申报。2011年11月25日,中纪委驻国家工商总局纪检组长何昕对该项目作出重要批示:“江苏省南通市通州工商局,在反腐倡廉建设中勇于创新,创设了“三联三防”风险防控新模式,望积极实践,认真总结。”12月1日,江苏省工商局纪检组长江斌再作指示:“请南通市局关注通州工商局的做法,及时总结推广。”在今年3月2日召开的江苏省工商行政管理系统党风廉政建设工作会议上,该工程被写进了工作报告,明确在全省工商系统推广。

  (二)有效促进部门整体效能提升,部门形象不断亮化

  去年以来,通州工商局借助“三联三防工程”,在两大体系建设、依法行政建设、政风行风建设和创先争优等方面取得了丰硕成果,部门整体效能和部门形象得到了新的提升。2011年底荣获江苏省“廉政文化建设示范点”、南通市首批“廉政文化建设示范系统”荣誉称号,成为南通市廉政文化建设的先进单位。主创的《通州区企业信用管理办法》获评南通市2011年反腐倡廉“好制度”。在地方纪委的帮助和支持下打造的“红盾直通车”效能品牌被评为全区“十佳效能品牌”。在通州区年度综合考评中被评为“目标管理绩效考核标兵单位”、“效能建设最佳单位”、“政风行风建设先进单位”,还被南通市委、市政府授予“法治南通建设先进单位”,在南通工商系统年度考核中连续四年名列第一,连续多年被授予“江苏省依法行政示范点”称号。

  (三)强化风险防控助力工作创新,成果不断衍生

  “三联三防工程”在提升岗位风险防控能力、推进政风行风建设的同时,也极大地激发了各业务科室和全局人员的创新创优的热情,在与纪委、法院、检察院的风险联防互动中不时碰撞出智慧的火花,执法办案、食品安全监管等职能工作领域衍生出一系列的创新成果,风险点变成了工作创新的着力点。

  一是创新推出行政执法案例指导制度。为更好地指导基层人员提升办案水平,借鉴法院经验做法,通州工商局经过深入调研,在全省工商系统创新推出了行政执法案例指导制度,针对已查结且发生法律效力的各类行政处罚案件,进行分析归纳、筛选提炼、审核确认,使具有典型性和指导性的普通程序案件成为广受一线人员欢迎的指导案例,现已发布指导性案例4辑,汇编典型案例31个。行政执法案例指导制度的推行,有效提升了基层工商分局执法办案能力、执法办案效率,结案周期从去年平均每起75天缩减至今年的平均每起62天,查办案件量质同步提升,其中查结的新型、疑难复杂案件有的填补了南通工商乃至全省工商系统的空白。

  二是首创行政处罚自由裁量“因素·均数·系数”裁量法。在“三联三防工程”合作机制下,通过与法院专家的数次交流研讨,通州工商局总结探索出了一套“因素·均数·系数”计算公式,以下简称“三数(素)法”,进一步规范和约束行政处罚自由裁量权,得到了系统内外的关注和好评。利用“三数(素)法”,执法人员依据违法主体、违法时间、违法形态、违法数额、违法次数、违法后果等因素,可以很快推算出量罚金额,从而合理规范了处罚幅度,压缩了自由裁量空间,有效解决了长期困扰行政执法机关的行政处罚自由裁量权规范难题,为实现在“自由裁量权”面前人人平等提供了较为科学的方法。同时,“三数(素)法”的运用,也较好地排除了人为因素的干扰、剔除了权力寻租的空间,有效地防控了执法办案的廉政风险,提升了行政执法机关的公信力。《中国工商管理研究》、《中国工商报》等媒体刊载推介了“三数(素)法”相关经验做法,新华通讯社《内参选编》

  2012年第4期也做了专题介绍。

  三是出版发行全省首部《基层食品安全监管工作规范》。为有效缓解食品安全监管存在的“无限责任”问题,通州工商局成立规范食品安全监管工作课题组,在与检察院联动研讨食品监管渎职风险的基础上,对食品安全监管涉及的法律、法规和规范性文件进行全面系统地梳理、提炼和整理,通过深入调研,反复论证,编撰完成了全省首部《工商行政管理流通环节食品安全基层监管工作规范》一书。该书从监管主体、流通许可、分类监管、食品检测、案件查处、应急处置、内务管理、监管联动等八方面进行了探索和研究,努力破解“管什么、怎么管、管到什么程度”的难题,化解了基层履职风险,具有一定的实践性、操作性和创新性,得到了省局领导的充分肯定。3月初,将同中国工商出版社出版的《流通环节食品安全基层监管工作指南》联合推出,为全国基层工商实现食品安全标准化、规范化、科学化、精细化监管提供参考。

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